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耕地类型

土地类型概念来源于人类在长期的生产实践中对土地的综合认识。世界各国都有地方性的土地类型名称。中国两千多年以前的《周礼》把全国土地划为5类:山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰。 战国时期成书的《管子·地员》篇对全国土地作了系统的分类,分为5大类和25个低级类型。这可能是全世界最早的土地类型划分系统。在中国各地划分出不同的地方性土地类型。例如:北京山区的活山、死山、软山、梁地、台地、川地、滩地;河北井陉盆地的坪、梁、涧、川;黄土高原区除划分塬、梁、峁、川等高级类型外,还分为畔、壕、墕、坬、埫、侪、塌、涧、湫等低级类

    1   耕地类型

    有的地理文献把土地利用类型也叫作土地类型。土地按其自然属性(综合自然特征)的相似性和差异性划归的类别

    土地类型概念来源于人类在长期的生产实践中对土地的综合认识。世界各国都有地方性的土地类型名称。中国两千多年以前的《周礼》把全国土地划为5类:山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰。

    战国时期成书的《管子·地员》篇对全国土地作了系统的分类,分为5大类和25个低级类型。这可能是全世界最早的土地类型划分系统。在中国各地划分出不同的地方性土地类型。例如:北京山区的活山、死山、软山、梁地、台地、川地、滩地;河北井陉盆地的坪、梁、涧、川;黄土高原区除划分塬、梁、峁、川等高级类型外,还分为畔、壕、墕、坬、埫、侪、塌、涧、湫等低级类型,是一种较系统的地方性土地分类系统。

    2   土地分类  

    对土地进行分类,研究不同土地类型的特征和利用是土地类型学的主要任务。划分土地类型有两种分类系统,即多系列分类系统和单系列分类系统,这两种分类系统的根本差别有于是否严格区分土地的个体单位的类型单位的差别和联系。

    主张多系列分类系统的学者认为,自然界中所存在的土地是一些大小不等、级别有高低、内部结构复杂程度有差别、彼此交错重叠的自然综合体。按类型是个体的抽象这一逻辑关系,每一级土地个体单位都可以进行分类。土地单位的多级性(见土地分级)必然导致土地分类应是多系列的。在土地类型划分时要明确是对哪一级别的土地个体单位进行分类,不同的土地分级单位应属不同的分类系统,即有相(土地元素)分类、限区(土地单元)的分类、地方(土地系统)的分类。

    主张单系列分类系统的学者主要是借用土壤和植被的分类观点和方法来进行土地分类,通常选用地貌、土壤、植被等自然地理成分的某级类型作为土地分类的标志或直接将各种类型分布图采用叠置法得出土地类型的分布区界线和确定其分类等级。按这种系统,可以由第三级土地类型(相或土地元素)合并成第二级土地类型(限区或土地单元),由第二级土地类型合并成第一级土地类型(地方或土地系统)。这两种分类系统在制图上也有明显的差别。

    土地分类除遵循逻辑原则、发生原则、相似性或差异性原则外,关键是确定分类标志和指标。例如,在对低级单位(相或土地元素)进行分类时,可把它们某些个体的共同特征作为分类标志和指标。通常是选用较稳定和较普遍的或处于平均状态的土地特征。相的基本分类单位,可根据地貌面、岩性或土质、土壤变种、植被群丛等自然属性的共同特征进行划分,然后把同一种地貌面上的土地类型,归并为较高一级的类型。还可把这些类型再按一定的成因或相互联系,特别是水热状况和外动力条件的共同性特征,归并为更高一级的类型。

    研究土地类型可以揭示地理环境中各土地地段的形成、演化、分布规律以及相似性和差异性,土地类型的质和量的对比关系及其空间组合方式所决定的土地结构是自下而上进行自然区划的重要依据。按土地的自然属性进行科学分类,可以认清各种土地的特点,为土地的合理利用,发挥其最大生产潜力,提供科学依据。

    3   耕地分类

    耕地,是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21世纪,人口不断增多,耕地逐渐减少,人民生活水平不断提高,保持农业可持续发展首先要确保耕地的数量和质量。据联合国教科文组织(UNESCO)和粮农组织(FAO)不完全统计,全世界土地面积为18.29亿公顷左右,人均耕地0.26公顷。截至2011年12月31日,全国耕地保有量为18.2476亿亩。

    3.1   耕地分类I

    常用耕地
    常用耕地:是指专门种植农作物并经常进行耕种、能够正常收获的土地。包括土地条件较好的基本农田和虽然土地条件较差,但能正常收获且不破坏生态环境的可用耕地。常用耕地作为中国基本的、宝贵土地资源,受到中国《土地法》严格保护,未经批准,任何个人和单位都不得占用。
    临时耕地
    临时性耕地:又称“帮忙田”,是指在常用耕地以外临时开垦种植农作物,不能正常收获的土地。根据《中华人民共和国水土保持法》规定,种植农作物坡度在25度以上的陡坡地要逐步退耕还林还草,在其它一些地方临时开垦种植农作物,易造成水土流失及沙化的土地,也要逐步退耕。因此,我们又可称这部分临时性耕地为待退的临时性耕地。

    3.2   耕地分类II

    耕地是指种植农作物的土地,包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地草田轮作地;以种植农作物为主,间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年保证收获一季的已垦滩涂和海涂。耕地中还包括南方宽小于一米,北方宽小于两米的沟、渠、路和田埂。耕地又可分为灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地五种。

    基本农田和用就基本农田的区别
    基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地的一部分,而且主要是高产优质的那一部分耕地。一般来说,划入基本农田保护区的耕地都是基本农田。基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护,依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

    永久基本农田即对基本农田实行永久性保护,2008年中共十七届三中全会提出此概念,“永久基本农田”即无论什么情况下都不能改变其用途,不得以任何方式挪作它用的基本农田。

    基本农田,是指中国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

    永久基本农田既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田,也不是永远不能占用的基本农田。现在的永久基本农田就是我们常说的基本农田。加上“永久”两字,体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视,体现的是严格保护的态度。

    永久基本农田的划定和管护,必须采取行政、法律、经济、技术等综合手段,加强管理,以实现永久基本农田的质量、数量、生态等全方面管护。

    综上所述,第一,是耕地不一定是基本农田。第二,基本农田保护区经依法划定后,任何单位作和个人不得改变或者占用。

    4   耕地利用

    当年实际利用的耕地
    当年实际利用的耕地:指当年种植农作物的耕地。
    当年闲置、弃耕的耕地
    当年闲置、弃耕的耕地:指由于种种原因,当年未能种植农作物的耕地。包括轮歇地、休耕地、因干旱、洪涝及其它自然和经济原因农民未能种植农作物的耕地。
    耕地条件
    水田:指筑有田埂(坎),可以经常蓄水,用来种植水稻、莲藕、席草等水生作物的耕地。因天旱暂时没有蓄水而改种旱地作物的,或实行水稻和旱地作物轮种的(如水稻和小麦、油菜、蚕豆等轮种),仍计为水田。
    旱地
    旱地:指除水田以外的耕地。旱地包括水浇地和无水浇条件的旱地。
    水浇地
    水浇地:是指旱地中有一定水源和灌溉设施,在一般年景下能够进行正常灌溉的耕地。由于雨水充足在当年暂时没有进行灌溉的水浇地,也应包括在内。
    无水浇
    无水浇条件的旱地:是指没有固定水源和灌溉设施,不能进行正常灌溉的旱地。
    耕地保护
    总体要求
    国家保护耕地,严格控制将耕地转为非耕地。
    土地整理
    国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。
    省、自治区、直辖市人民政府应当制订开垦耕地计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地,并进行验收。县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
    省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,采取措施,确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数星与质量相当的耕地,并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市却因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量,进行易地开垦。

    5   基本农田

    基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。因为基本农田是耕地中的精华,加强基本农田保护,对优质耕地实行特殊保护,对保障国家粮食安全发挥了积极作用。
    2001年,中国各地调整划定基本农田工作基本完成,全国共划定基本农田16.32亿亩。2004年,按照国务院部署,国土资源部和农业部联合组织开展了全国基本农田保护检查工作,基本摸清了基本农田的底数及变化情况。检查后统计结果表明,全国在册基本农田面积为15.89亿亩。1994年6月,江泽民总书记在福建省惠安县走马埭耕地保护区视察时指出:“保护耕地就是保护我们的生命线”。

    5.1   加强管理

    耕地保护是关系中国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。
    党中央、国务院历来十分重视耕地保护工作,先后制定了一系列重大方针、政策,一再强调要加强土地管理,切实保护耕地。1986年,党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》;1992年党中央、国务院发出《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》;1994年发布《基本农田保护条例》;1997年,中共中央、国务院发出《进一步加强土地管理,保护耕地的通知》(11号文件);1998年,耕地保护写进了《刑法》,增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”。
    2005年度土地变更调查结果显示,中国现有耕地为18.31亿亩,人均耕地为1.4亩。而在1996年,全国的耕地数是19.51亿亩,人均耕地为1.59亩。9年间中国的耕地减少了1.2亿亩。这意味着,要完成《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中1.2亿公顷(18亿亩)耕地保有量的硬性指标,今后中国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。这是一个艰巨的任务。
    分析耕地减少的原因,在“十五”期间耕地减少的比例中,生态退耕占了70.9%,如果退耕过多,耕地的保有量就难以完成。所以,生态退耕的规划很重要,需要社会及相关部门加强协调。

    5.2   土地整理

    耕地保护的一个重要方面是大力推进土地开发整理工作。土地整理是通过采取工程、生物等措施,对田、水、路、林、村进行综合整治,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率的活动。
    通过土地整理补充耕地,有效地保护了中国粮食综合生产能力。“十五”期间,通过土地开发整理,中国累计补充耕地2140万亩,平均每年约428万亩,大于同期建设占用和灾毁耕地面积,建设了一批适应现代农业发展要求的高标准、成规模的基本农田。全国基本农田面积稳定在16亿亩左右,粮食的综合生产能力得到有效的保护。同时,土地整理还促进了生态环境保护。据对国家土地整理示范区的调查,土地整理后植被覆盖率增加2.4个百分点,抗御自然灾害能力明显增强。
    土地整理是补充耕地面积的有效手段。

    5.3   征地补偿

    征地补偿安置工作事关国家经济建设和社会稳定,事关被征地农民切身利益和长远生计,多年来一直是国土资源管理工作的重点之一。
    为从根本上解决征地问题,探索建立长效机制,国土资源部自1999年开始研究征地制度改革问题,先后确定在19个城市开展试点工作,在改进征地补偿办法、拓宽安置途径、规范征地程序等方面大胆探索。2002年,国土资源部与中央农村工作领导小组办公室联合,就完善和改革征地制度作了专题调研。一些试点地区的成功经验已被吸收到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中。
    针对近几年征地补偿安置工作中拖欠、截留、挪用征地补偿费情况严重的问题,经国务院同意,监察部、国土资源部、农业部、审计署2004年在全国联合开展了征地补偿费管理使用情况专项检查。截至2004年12月底,全国清理出1999年以来拖欠农民征地补偿费175.46亿元,除西藏自治区外,其他30个省(区、市)共清欠175.38亿元,占拖欠总数的99.96%。西藏自治区于2005年1月下旬全部偿还了拖欠农民的征地补偿费。
    国土资源部明确提出征地要坚持四个必须:必须按规划、计划征地;必须征求被征地农民对征地补偿安置的意见;必须在补偿安置费用足额到位后才能动工建设;必须公开征地政策、补偿标准、补偿费用管理使用情况。凡征收土地方案未征求被征地农民意见、补偿安置不符合法律规定、没有妥善解决失地农民长远生计的,一律不得报批。
    占用税
    (一)人均耕地不超过1亩的地区(以县级行政区域为单位,下同),每平方米为10元至50元;
    (二)人均耕地超过1亩但不超过2亩的地区,每平方米为8元至40元;
    (三)人均耕地超过2亩但不超过3亩的地区,每平方米为6元至30元;
    (四)人均耕地超过3亩的地区,每平方米为5元至25元。
    国务院财政、税务主管部门根据人均耕地面积和经济发展情况确定各省、自治区、直辖市的平均税额。

    6   耕地现状

    耕地在地理学上是指可以用来种植农作物的土地。地球上1亿4800万方公里的陆地中大约有3100万是可耕地,但可耕地面积正以每年10万平方公里的速度流失。而耕地流失的主因是森林开伐,森林开伐主要发生在热带地区过度开发的雨林中。森林开伐有时甚至会导致荒漠化,例如马达加斯加的中央高原上因为过度的游耕已导致严重的荒漠化。
    耕地是人类赖以生存的基础和保障。中国作为一个拥有13 亿人口的农业大国,必须要保有一定数量的耕地,才能满足人口的吃饭问题。 国土资源部12日晚间发布通报显示,目前我国耕地国耕地保有量保持18.24亿亩,全国耕地净减势头得到有效控制,实现“十二五”期末18.18亿亩耕地保有量目标具备坚实基础。
    人均少
    通过2002 年变更调查得知,中国耕地总面积12593 万公顷,人均耕地面积仅为0.10公顷,不足世界人均耕地的一半,在世界26 个人口5000 万以上的国家中处于倒数第3 位。全国只有内蒙古、黑龙江、宁夏、新疆、吉林、甘肃等6 个省(区)人均耕地在0.133公顷 以上;北京、上海、天津、湖南、浙江、广东、福建、贵州等(省、区)人均耕地少于0.053公顷。据国土资源部提供的资料显示:1996 年至2003年间中国耕地面积已由1.3亿公顷 减到1.23 亿公顷,减少了700 万公顷,比2 个海南省的耕地面积还要多,而且减少的多是城郊村旁的优质耕地。人口每年仍以1000 多万的速度递增,人地矛盾更加尖锐。

    质量下降

    中国耕地分布在山地、丘陵和高原地区的占69.27%,分布在平原和盆地的仅占30.73%。由于干旱缺水,使大量耕地、草地荒芜,利用难度大。资料显示,全国4200 万公顷坡耕地和666.67 万公顷 风蚀耕地,平均每年要流失30~150t/公顷,全国每年至少有50 亿t 沃土付之东流,上亿吨N、P、K 养分随之流失,超过全国一年的化肥用量。水资源分布不均衡及其它限制因素,使中国60%以上的耕地质量相对较差。
    退化严重
    据国家水利部第二次遥感调查(2002 年),中国水土流失面积达356 万平方公里,占国土面积的37%,有4866.67 万公顷,耕地存在水土流失的约占38%,较为严重的黄河流域和长江流域水土面积分别达到54 万平方公里 和74 万平方公里,全国平均每年水土流失面积达1 万平方公里。新中国成立以来,全国共有66.7 万平方公里耕地沦为沙地,年均丧失耕地1.5 万平方公里。荒漠化和水土流失使耕地肥力降低或丧失严重,基岩裸露,导致地力衰竭,可耕地面积减少。
    后备不足
    全国宜耕荒地资源约为1360 万公顷,按60%的复垦率计算,可增加耕地813.33 万公顷,根据现有的开垦能力,今后15 年最多可开发533.33 万公顷,且投入大、周期长、短期内难以见效。退耕还林还草政策已全面启动,25°以上的陡坡耕地约为600 万公顷,要亟待退耕,10~25°以上的坡耕地为1250 万公顷 ,要逐步退耕,因此可以开发利用的后备耕地资源极其有限。
    形势严峻
    中国耕地保护的形势十分严峻,耕地减少的趋势仍未缓解。1958~1986 年,全国累计减少耕地4073.3 万公顷,年均减少140.5 万公顷。《土地管理法》实施后,耕地锐减的势头开始得到控制,1986~1995 年减少耕地684.4 万公顷,10 年间共开发复垦耕地491.2 万公顷,年均减少和净减少分别为:68.44 万公顷 和19.32 万公顷。2002 年全国建设占用耕地19.65 万公顷,灾毁减少耕地5.64 万公顷,同期全国土地整理复垦开发补充耕地26.08万公顷,增减相抵增加耕地0.79 万公顷。同期生态退耕减少耕地142.55 万公顷,农业结构调整减少耕地34.90 万公顷,2002 年全国耕地比上年净减少168.62 万公顷。由于人口增加和耕地。
    2012年12月,国土资源部发布“2011年度全国土地变更调查数据”显示,截至2011年12月31日,全国耕地保有量为18.2476亿亩。
    2011年度,全国耕地减少532.7万亩,其中建设占用耕地485万亩,灾毁耕地33.5万亩,生态退耕14.2万亩;同期耕地增加483.7万亩,增减相抵,耕地面积净减少49万亩。
    2009年2月,国土部公布数据显示,截至2008年12月31日,全国耕地面积为18.2574亿亩,比上一年度减少29万亩。
    自此之后,国土部在三年多的时间内再未对外发布过全国耕地面积的数据,这一数据也连续缺席了2009年、2010年、2011年的《国土资源公报》。而此前,这原本是每年《国土资源公报》的核心数据之一。
    按照《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》,我国耕地保有量到2010年和2020年要分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。据官方统计,全国耕地面积减少速度已放缓至每年百万亩以下,而此前的1997~2007年,中国平均每年减少的耕地面积高达1132万亩。
    四大矛盾
    2012年12月12日,国土资源部晚间发布2011年度全国土地变更调查数据。作为面向社会发布的土地权威数据,每年的土地变更调查数据广受社会关注,2011年度数据显示,我国耕地保护面临的四大矛盾必须予以正视。而且作为粗放型经济增长模式的具体反映,这些矛盾都到了非解决不可的地步。
    首先要看到,尽管全国耕地总量基本稳定,但个别省份补充耕地困难不容忽视。粮食实现“九连增”,折射出耕地保护的支撑力度。数据显示,2009、2010、2011年连续三年全国耕地面积保持在18.24亿亩以上,2011年度耕地净减少49.0万亩,耕地净减少的势头得到了控制,国家“十二五”期末18.18亿亩耕地保有量目标有望落实。但与此同时要看到,东部沿海、辖区面积较小的直辖市和个别省份,耕地后备资源已近枯竭,落实耕地占补平衡困难,个别省市出现了难以足额落实耕地占补平衡的情况。
    其次,尽管建设用地保障有力,但我国用地供需矛盾依然突出。从2011年度土地变更调查数据可以看出,在配合国家宏观调控、建设用地保障方面,国土资源系统上下作了大量努力,有力保障了稳增长、调结构、惠民生必要的用地需求。2011年度全国共安排各类新增建设用地计划指标830万亩,并安排城乡建设用地增减挂钩试点指标90万亩,专项用于优化用地结构,促进城乡统筹发展和新农村建设。2011年度各项用地审批控制在计划指标规模之内,但2011年作为“十二五”规划实施的启动之年,同时为积极应对金融危机,各地普遍加大了投资和建设的力度,相应扩大了用地需求,供需矛盾依然突出。
    与此同时,必须要说清楚的是,尽管批而未用土地清理效果明显,但我国土地利用仍有挖潜空间。2011年度各地积极采取措施,清理批而未用土地,取得明显效果。变更调查显示,往年批而未用的建设用地于2011年度开工建设的面积达到193.9万亩,比上年度增加102.2万亩。与此同时,实施鼓励开发利用低丘缓坡及荒滩等未利用地的政策也取得成效,全年建设使用未利用地190.9万亩,有效减缓了建设占用耕地的压力。但数据还显示,2011年度新批尚未建设的土地184.6万亩,占批准的新增建设用地比重为22.1%,表明批而未用的土地仍有较大挖潜空间。
    最后,必须要承认的是,尽管我国规范用地水平不断提高,但村镇用地未批先建情况,折射出深层次体制改革问题再也不能回避。变更调查显示,2011年度未批先建面积172.5万亩,数量较上年
    下降30.3万亩,占新增建设用地的比例由上一年度的19.0%下降到17.1%。但随着城市和重点工程违法用地数量的下降,村镇建设用地未批先建问题凸显。调查显示,2011年度未批先建面积中,村庄、建制镇部分仍达92.1万亩,比重由上一年度的42.6%上升到53.4%。必须正视的现实是,在我国农村常驻人口持续减少同时,农村人均建设用地面积持续扩张,这表明我国城乡二元化格局特别是“只要农村的地,不管农村的人”城镇化模式,确实已经到了难以为继的地步。
    危机
    根据“十一五”规划纲要,到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩这条红线。另外依据《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》,在未来12年间,需要再新增500亿公斤生产能力,以提高国家粮食安全的保障程度,各地尤其是发达地区又都急需加大土地供应,土地供需进退,矛盾重重,同时因耕地减少而带来的各方面危机也凸现出来。
    在城市化进程和现代农村建设中,倘若这些危机不能得到及时有效的解决,则将衍生为经济发展、社会进步的重要阻碍。调整土地的行政配置权、确保农民基本权益?推进土地流转、开发适度规模经营?政策引导、扶持农民积极种粮?这些集思广益的中肯的建议,在很大程度上代表了中国当前耕地危机的程度和出路。它们绝不应该成为纸上谈兵,相反,这些建议需要尽快融入广大农村的切实工作中。
    锐减原因
    1.城市规模扩张过快、过大,土地利用率低
    据统计,2002 年底,全国城市660个,城市面积46.48 万平方公里,其中建成区面积25.97平方公里。1997 年利用遥感资料对全国31 个特大城市占地规模判读和量算,1986~1996 年主城区实际占地规模由3270平方公里 扩大到4910平方公里,增长了50.2%,城市用地增加与人口增长比例达到2.29∶1,高出正常比例近一倍。
    在城市规模扩张过程中,工业用地占城市面积的20%~30%,超出合理限度10 个百分点(合理限度为10%~15%),工业用地规模过大并占据黄金地段,不仅土地产出率低,且污染城市环境。
    2.农村居民点建设分散,宅基地审批缺乏管理和监督
    中国农村人口多,居住分散,宅基地占用耕地呈逐年上升趋势。根据《全国土地利用总体规划纲要》确定,2000年农业居民点用地规模为1366.6 万公顷,另外,农村集体经济组织不健全,产权关系不明确,宅基地审批缺乏严格的管理和监督,村官成为集体土地建设用地使用权的实际审批者和受益者,使宅基地占用耕地数量呈逐年增长态势。
    3.开发区建设严重失控
    据调查资料显示,2003 年底,全国各类开发区6015 个, 规划面积达3.54平方公
    里,超过了全国660 个城市和所有建制镇的建设用地总面积。其中,经国务院批准的只有232 家,占4.64%;经省级政府部门批准的有1019 家,占20.38%,更多的是地方盲目设立的各种开发区、工业园,造成了大量耕地的"撂荒"现象[6]。全国开发区有43%闲置,土地利用率低下,耕地面积正在以惊人的幅度减少。由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地,给农民的征地款仅是很低的补偿标准,或者不能到位、克扣、挪用、截留,带来严重的社会动荡问题。有关部门统计,土地上访案件占整个上访量的1/3。
    4.耕地闲置,浪费严重
    1991~1996 年,国家、集体、农民建房三项非农建设用地202 万公顷,占用耕地102 万公顷,分别超过同期计划的28%和18%。而同期全社会固定资产投资总额为8585 亿元,这些资金仅够占用土地133 万公顷,实际占用耕地量的34%超出投资额度。由于土地供应严重超过投资能力,造成耕地大量闲置、浪费、利用粗放。
    5.农业内部结构调整占用耕地
    由于农产品价格走低,农民增收相对缓慢,农民种粮积极性降低,大片耕地被改为果园、茶园等。2002 年,全国农业结构调整减少耕地34.90 万公顷[1] ,已成为耕地减少的主要因素之一。
    应对措施
    据中国政府与联合国开发计划署、联合国粮农组织于1996 年完成的《中国土地的人口承载千里研究》得出:中国可以养活自己人口,但前提是必须保证耕地面积不得低于1.2 亿公顷。对此,党的十六届三中全会指出,"要实行最严格的耕地保护制度,保证国家粮食安全,保护提高粮食综合生产能力,说到粮食,必须以稳定一定数量的耕地为保障"。为节约和集约利用土地,维持中国的长远发展,必须从以下几方面着手。
    1.科学编制和严格执行土地利用总体规划
    各级政府编制土地利用总体规划的原则为:
    ①严格保护基本农田,控制非农建设占用耕地;
    ②提高土地利用率;
    ③统筹安排各类、各区域用地;
    ④保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;
    ⑤占用耕地与开垦耕地相平衡。 
    土地利用总体规划是各项建设和土地用途管制的法律依据。任同时应加大土地利用年度计划执行的监督力度,重点监督耕地被占用情况。做好土地利用动态监测工作,保证耕地总量动态平衡。
    2.规范土地市场,合理配置土地资源,完善和规范土地市场秩序,大力推进经营性用地招标拍卖挂牌出让制度
    对征用农民集体土地可引入市场机制,政府只参与管理、协调和合同签订等工作,这样就可以杜绝"暗箱"操作和侵害农民利益事件的发生。积极开展农用地合理流转的试点和推广工作,发挥市场配置土地资源的基础性作用。政府应继续提高调控土地市场的能力和水平,运用行政、法律、经济手段,严控土地供应总量,优化土地利用结构,合理配置土地资源。
    3.提高土地利用率,积极稳妥推进城市化
    现阶段,中国城市化水平达到37%,正处于加速发展阶段。我们必须改变传统的城市扩张模式,走内涵挖潜,盘活存量土地为主的路子。积极引导城市建设利用闲置土地、存量土地,提高土地利用率和建筑容积率。
    随着农村人口向城镇逐步转移,对农村居民点可重新规划整理,北方重点做好旧村改造工作,提倡综合开发和集中成片建设;南方重点做好迁村并点工作。对于整理出的土地可重新组织复垦。4.清理、整顿开发区,健全审批程序
    由国土资源部牵头组织国务院有关职能部门对全国各类开发区进行一次全面、彻底的清查,对一些无人投资或投资不到位,闲置、荒芜两年以上的土地,政府无偿收回土地使用权,交由原农村集体经济组织恢复耕种;对一些未办理审批手续或私自改变用途的,责令限期整改。
    今后,开发区的设置、审批应遵循实事求是、科学规划、合理布局、充分论证、民主参与的原则。对决策失误而造成重大经济损失的,应追究主管领导的行政和法律责任。
    5.提高抵御自然灾害的能力,减少耕地的灭失
    2002 年,中国自然灾害毁坏耕地5.64 万公顷,占当年耕地减少的3.5%,所造成的损失占当年GDP 的3%左右,高出发达国家几十倍。因此,我们应采取工程技术、生物技术,加大对大江大河和荒漠化区域的综合治理力度;认真贯彻中共中央国务院关于退耕还林还草的有关方针政策,恢复植被,加强生态建设。国家应加大农业基础设施建设的资金投入,改善农业生产条件