1 农村集体经济组织
农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。
它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。
农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。
农村集体经济组织在人民公社解体后，生产队一级组织仍按原规模延续下来，但名称有的已变化，各地称谓不一；其经营方式，已由原来的集体经营按劳分配变为现在的家庭经营了。
1.1 历史演变
农村集体经济组织最初由解放后的合作化运动，农户将自己的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）交出来形成集体，从而组建成以生产队为单位的集体经济组织。深刻地理解农村集体经济组织的法律与实践现状的基础是须清晰地认识中国农村集体经济组织的历史变迁。而要理清中国农村集体经济组织的历史变迁，则有必要从人民公社谈起。
1.2 产生
农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，更多是在一个生产队范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料，土地、较大型农具、耕地（不包括农村宅基地，也即是农村集体建设用地），投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。
人民公社是中国农村集体所有制经济的一种组织形式。产生于1957年冬季以兴修水利为中心的农田基本建设高潮及稍后农村兴办集体工业的过程中。1958年8月中共中央作出的《关于在农村建立人民公社问题的决议》，号召将高级农业合作社合并转为人民公社，实行同乡基层政权相结合的“政社合一”体制，人民公社同时也是农村社会的基层单位。因此，人民公社既是生产组织，也是基层政权。
人民公社是以“政社合一”（“政社合一”其实就是“政经合一”）和集体统一经营为特征，是当时计划经济体制下农村政治经济制度的主要特征，代表着农村计划经济时代。1958底，全国基本上实现了一乡一社。人民公社初建阶段，一般实行全社统一核算、分级管理。下设生产大队（其范围相当于高级社），生产大队基本以地理意义上的自然村落为基础而设置，生产大队以下设生产队。普遍情况下，生产队为基本核算单位。也有以区建社的，则按乡设管理区，以下建制相同。分配上曾实行口粮供给制。社员的大型牲畜、农具、耕地、自留地等一切与农业生产相关的生产资料转归集体经营。
1.3 发展
1961年后，中共中央提出《农村人民公社工作条例（草案）》供各地试行；同年秋，又决定将基本核算单位基本上下放到生产队。1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》正式颁布，明确规定人民公社的基本核算单位是生产队，实行“三级所有，队为基础”，即生产资料分别归公社、生产大队和生产队三级所有，而以生产队所有制为基础。除公社和生产大队不同程度地拥有一些大型农业机械和水利设施、举办一些集体企业外，土地、耕畜和农具归生产队所有。生产队实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产和收益的分配。按劳动工分计酬，恢复社员自留地。
1.4 现状
十一届三中全会之后，随着改革开放的深入，在农村家庭承包责任制逐步建立。原交由集体统一生产经营的大型牲畜、农具、耕地等生产资料全部分配到以家庭为单位的农户，随之，农业经营形式转为一家一户模式，集体从事农业生产经营基本不复存在。因此，人民公社时代的以集体统一经营为特征的各级经济组织名存实亡。换句话讲，公社的经济职能、生产大队和生产队从此进入了有名无实状态。为了适应这一经济形势的变化，1982年《宪法》做出了两项重大规定：一是针对公社一级。规定将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。
但是到1984年底中国基本完成由社到乡转变时，由于全国绝大部分农村地区已不存在集体生产经营活动，所以乡农业合作经济联合组织一直没有建立。二是针对生产大队一级。在生产大队的地理基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织---村民委员会。由于农村改革的不彻底不完善，农村集体经济组织的规范性政策法律法规不健全，农村集体经济组织的管理及其活动处于由村民委员及其村民小组代管状态。村民委员会属于社团组织，而农村集体经济组织是经济组织。由于社团组织与经济组织的职能不相同，加上这两个组织的成员并不完全重合，村民委员会就无法取代农村集体经济组织了。
基层政权，也是从事集体经济活动的经济组织，政经合一，主要控制的集体资产为解放后全乡范围内农民投工、投劳或通过撵地投入土地形成的公社医院、学校、场镇、电站、农机站、供销社电影院等等公共服务设施及企事业单位资产。生产大队（相当于现在村民委员会一级）实际控制的资产，应为村下属各生产队成员通过投工、投劳或者通过撵地投入土地资源形成的大队小学、大队办公室、广场、道路以及村办企业等资产。而生产队为纯粹从事集体经济活动的经济组织，其所有的资产包括农村的绝大部分耕地、道路、河道、灌溉设施、办公室、晒场、水碾等等资产，控制或者所有资产的比例应占到农村资产的99%以上。
在人民公社、生产大队和生产队这三种集体从事农业经济活动的组织中，生产队是基础，拥有包括土地、耕畜和农具在内的大部分的而且是主要的生产资料。农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织，因此一般意义上的农村集体经济组织是指生产队（也就是相当于现在村民小组一级）。
1.5 组织类型
1、原人民公社组织演变过来的。乡镇（街）集体经济经营实体（如公司、联合社等）村经济合作社、村股份经济合作社、自然村组经济实体等。
2、新型联合组织。农民专业合作社、专业农场（庄）、其它合伙农村企业等。
1.6 成员资格
农村集体经济组织在《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》等法律法规中都只提出了一个名词概念，而对集体经济组织的微观构成，即集体经济组织成员资格确定的标准却不够明确，这容易引发诸多矛盾纠纷，也影响农村产权改革。尽快对农村集体经济组织成员资格作出“法律解释”，已成为当前推动农村改革发展的一项紧迫任务。从浙江省、成都温江区等地出台的相关“规定”，结合多年来的基层工作实际，对集体经济组织成员资格，应遵循实事求是、尊重历史、公平合理原则，结合土地承包、享受权利、履行义务等情况予以界定。
原始取得即原农业生产合作社或农业生产队的社员，且户口一直保留在现集体经济组织内；现役义务兵；服役期满留在部队改任士官复员回原籍入户的；异地安置的复员士官，按婚迁待遇入户的；大中专院校的在校学生（入伍就读的军校生除外），就读期间其户口由原籍临时迁入学校管理的，以及学生毕业后按当地有关规定迁回原籍的，属本集体经济组织成员。
法定取得即依照有关法律明确规定的，应属本集体经济组织成员，包括因婚姻关系办理入户后的迁入者；出嫁、丧偶、离婚以后，户口在本集体经济组织的妇女，或男到女方离婚、丧偶以后户口在本集体经济组织的；《中华人民共和国收养法》颁布后，办理了合法收养登记手续的在册收养子女；因国家建设需要，由政府安置而迁入本集体经济组织的在册农业人口移民及其子女等。
申请取得即本集体经济组织成员符合计划生育政策的婚生子女，要求入户本集体经济组织的；违反《计划生育法》的婚生子女，按有关规定缴纳社会抚养费后，要求入户本集体经济组织的；本集体经济组织成员第一次婚姻迁入本集体经济组织的配偶，再婚满三年迁入本集体经济组织的配偶，要求入户本集体经济组织的；本集体经济组织成员合法收养的子女入户为非农户口，要求加入本集体经济组织的等，都必须向本集体经济组织提出书面申请，经本集体经济组织成员大会或户代表大会三分之二以上表决通过并签字确认，可成为本集体经济组织成员。而非婚姻、收养、血缘、户籍政策等原因要求加入本集体经济组织的农村居民，除须经过本集体经济组织成员大会或户代表大会三分之二以上表决通过外，还需按本集体经济组织《章程》缴纳一定数额的公共积累后，方可成为本集体经济组织成员。
实名登记集体经济组织成员是参与集体经济收益分配、征地拆迁安置补偿、集体土地确权的基本条件，群众敏感性强，社会关注度高，其资格认定必须做到客观公正。为此，应建立集体经济组织成员实名登记制度，每年定期公示。对本集体经济组织成员有户口迁出的、自然死亡的、依法宣告死亡的、以书面形式自愿放弃成员资格的、义务兵和士官服役期间提升为军官的、服役期间留在部队当士官十年以上的、大中专院校学生毕业后户口落户外地的、被国家机关和企事业单位正式招录聘用的、集体经济组织依法解散的以及法律法规规定的其他情形等，其成员资格认定为已经丧失，就需及时注销成员名单。
2 村委会和村集体经济组织是什么关系
在农村民主管理实践中，村委会和村集体经济组织的关系常常纠结不清，带来了一系列亟待理顺的问题。
按照现有的法律规定，村委会和村集体经济组织是两个独立组织。根据《村委会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。而根据《宪法》和《农业法》等法律，村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。我国农村的基本经济制度是“农村土地集体所有制”和“家庭承包、统分结合的双层经营机制”。农村集体经济组织是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的承担者，大致可以分为乡镇、村和村民小组三级。按照丁关良提供的数据，1999年全国有农村社区性的合作经济组织233.4万个，其中乡（镇）一级3.7万个、村一级70.6万个、组一级149.1万个，分别占乡（镇）总数的82.5%、村总数的96.2%、组总数的27.9%。因此，在村一级，既存在村委会，也存在村级集体经济组织，前者是农村群众的自治组织，后者是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者之间并不存在行政上的上下级关系。
但是现有法律规定在两者职责权限上存在交叉重叠的问题。依据《农业法》，农村集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。农村集体经济组织的集体资产包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；集体经济组织的财产；集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他财产。对此，《村委会组织法》也予以肯定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这一规定应当说明确了村委会和农村集体经济组织的关系。但是该法在同一条中又规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境”，从而造成了村委会职权与农村集体经济组织职权的交叉。据此，村委会在集体土地等资产的管理方面，可取代村集体经济组织。不仅如此，村委会和村集体经济组织职能交叉的规定在多部法律中都有体现。比如，《土地管理法》第十二条规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。又如，《民法通则》第七十四条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。
按照上述法律规定，可以由村委会实施也可以由村集体经济组织实施的事项，究竟该由谁负责？会不会带来“大家都负责，大家都不负责”的问题？如何防止推诿扯皮的情况？张丽琴指出：一些省（市、自治区）的地方立法中对此问题作了进一步明确，大多认为农村集体经济组织应当独立行使经济管理职权，但是在尚未设立集体经济组织的农村中，由村委会行使相应的权力。如《甘肃省农村集体资产管理条例》规定，农村集体经济组织在遵守国家有关法律、法规的前提下，制定组织《章程》，实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项，有独立进行经济活动的自主权，行使集体资产管理、使用、收益、处分权。尚未成立村集体经济组织的，由村民委员会暂行村集体经济组织的职能。在实践中，虽然绝大多数地方都成立了村集体经济组织，但是其功能虚化、弱化，村委会替代村集体经济组织的情况十分普遍。
鉴于这种情况，有人提出要扩大村民委员会的经济功能，使之向集体经济组织方向发展。在近来的《村委会组织法》修订中，也有人主张明确村委会主任作为村集体经济组织法人代表的法律地位。这些主张的实质是将村委会和村集体经济组织合二为一。其理由主要是，既然在许多地方村委会已经在事实上替代了村集体经济组织，干脆就从法律上予以确认，以避免法律规定和法律实践之间的冲突，而且合并后也可以减少人员，节省开支，减轻村级负担。对此，笔者不敢苟同。
从理论上看，村委会和村集体经济组织虽然都以建制村为地域范围，以该地域范围内的农民为其成员，但是它们的性质不同，两者有着不同的组织目标、价值诉求和运作逻辑。村委会虽然在法律上定性为群众自治组织，并不是政治组织，但是它与一般的自治组织有着很大的不同。首先，村委会的成立并不是基于自治组织全体成员的共同意志，而是按照法律规定必须设立的，村民也没有加入和退出的自由。《村委会组织法》第八条规定，“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”根据此项规定，村委会设立的提出和批准都是由政府决定的，村民的共同意志并不起决定性作用。其次，村委会承担了很多政府职能，如协助政府完成各项任务，提供社区公共服务等。按照宪法和《村委会组织法》，村委会要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。乡镇政府与村委会之间虽然不是领导与被领导的关系，但是村民委员会有义务协助乡镇政府开展工作。因此，在一定意义上，村委会是一个准政府性质的公共权力机构。许多外国学者也因此将村民自治理解为“地方自治”。
村委会的公共性决定了它的组织目标是为村庄社区内的所有成员提供同等的公共服务，公平正义是它的价值诉求，民主是它的运作逻辑。这就是为什么《村委会组织法》规定村委会实行“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的原因。而村集体经济组织的性质是经济组织，它的组织目标是追求经济利益的最大化，即做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。
因此，效率是它的价值诉求，资本决定发言权是它的运作逻辑。虽然法律也规定集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题，但是两者还是有着根本性差异，在价值诉求上甚至存在冲突，因此不宜混同，也无法混同。
从实际来说，村委会和村集体经济组织合并可能会带来减少开支等暂时收益，但是从长远看会带来许多深层次的问题。一是会给村委会干部利用执掌公共权力的优势谋取在经济组织中的非法利益提供便利。在当前两者关系不清的情况下，许多村官违法犯罪和腐败案件都与贪污、侵占、挪用、挥霍集体财产有关，在土地征用问题上尤其突出。一旦两者合并，则面临更多的“内部人控制”风险。
二是难以适应迅速变化的农村情况。比如村民资格问题，由于在现实中两种组织混同，村民资格等同于村集体经济组织成员资格，已经带来了一系列的矛盾和问题。一些集体经济发达的村，吸引了大量外来人口。许多外来人口要求参与村委会选举，但是常常遭到村委会的拒绝。因为村委会与村集体经济组织重合，外来人口一旦参与村委会选举，就可能影响村集体经济组织的利益分配。原住村民显然不希望原本为他们所共有的集体财富被外来的人“摊薄”。但是作为公共权力机构，村委会的决定会直接影响到外来人口的利益，不让他们参与村民自治于情于理都说不过去，而且没有外来人口的参与，村干部的权威性、村民自治规则的合法性很难得到外来人口的认同，从而也会影响村民自治的成效。在这个问题上，村集体经济组织的封闭性与村公共权力组织的开放性发生了严重的冲突，由此引发的关于村民资格的纠纷甚至诉讼屡见不鲜。针对这些情况，一些省份，如天津、山西、吉林等，在近年来制定《村组法》实施办法或村委会选举办法时，规定了附条件的登记办法，规定符合达到一定居住年限、履行村民义务、不得重复登记等条件的户口不在本村的人可以登记。这就为外来人口参与流入村村民自治提供了宏观政策支持。但是对绝大多数外来人口而言，要满足这些条件是十分困难的。特别是关于什么是村民义务，法律法规没有加以明确的规定，一般由村庄自行解释，这就为村庄排斥外来人口参与村民自治提供了有利的根据。
综上所述，无论是从推进村民自治还是发展农村集体经济的角度看，村委会与村集体经济组织宜分不宜合，政治的归政治，经济的归经济。建议正在修订中的《村委会组织法》对两者的关系作出更为清晰的规定。突出村委会的社区公共服务功能，剥离其在农村集体资产经营管理方面的功能，使之成为单纯的村民自治组织，其所需经费由公共财政和集体经济收益支付。村集体资产经营管理职能则由村集体经济组织全权负责。当然，组织分离并不排除两者在人员构成上一定比例的重合。
