词条信息

词条名：村民自治法词条类别：土地百科上一条：常青藤下一条：地面沉降防治规划

村民自治法

　　为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定村民自治法。

目

录

　　1 村民自治法全文

　　1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过 2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订）

　　1.1 第一章总则

　　第一条为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。

　　第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

　　村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

　　村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

　　第三条村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。

　　村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。

　　村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

　　第四条中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

　　第五条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

　　村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

　　1.2 第二章村民委员会的组成和职责

　　第六条村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。

　　村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

　　对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。

　　第七条村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。

　　第八条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。

　　村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

　　村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

　　第九条村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

　　村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。

　　多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。

　　第十条村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。

　　1.3 第三章村民委员会的选举

　　第十一条村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

　　村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

　　第十二条村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。

　　村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。

　　村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。

　　村民选举委员会成员退出村民选举委员会或者因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。

　　第十三条年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。

　　村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：

　　（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；

　　（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；

　　（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。

　　已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。

　　第十四条登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布。

　　对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。

　　第十五条选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。

　　选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。

　　选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。

　　登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。

　　具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

　　第十六条本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。

　　罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。

　　第十七条以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。

　　对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。

　　第十八条村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。

　　第十九条村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选。补选程序参照本法第十五条的规定办理。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

　　第二十条村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督。

　　1.4 第四章村民会议和村民代表会议

　　第二十一条村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

　　村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。

　　第二十二条召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。

　　召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。

　　第二十三条村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。

　　村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。

　　第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：

　　（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；

　　（二）从村集体经济所得收益的使用；

　　（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

　　（四）土地承包经营方案；

　　（五）村集体经济项目的立项、承包方案；

　　（六）宅基地的使用方案；

　　（七）征地补偿费的使用、分配方案；

　　（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

　　（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

　　村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

　　法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

　　第二十五条人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。

　　村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。

　　村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。

　　第二十六条村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。

　　村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

　　第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

　　村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

　　村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

　　第二十八条召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

　　村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

　　属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

　　1.5 第五章民主管理和民主监督

　　第二十九条村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度。

　　第三十条村民委员会实行村务公开制度。

　　村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：

　　（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；

　　（二）国家计划生育政策的落实方案；

　　（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；

　　（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；

　　（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。

　　前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。

　　村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。

　　第三十一条村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

　　第三十二条村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

　　第三十三条村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。

　　村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。

　　第三十四条村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。

　　第三十五条村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：

　　（一）本村财务收支情况；

　　（二）本村债权债务情况；

　　（三）政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；

　　（四）本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；

　　（五）本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；

　　（六）本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。

　　村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

　　第三十六条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

　　村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

　　乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。

　　1.6 第六章附则

　　第三十七条人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。

　　村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。

　　第三十八条驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。

　　村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项，应当与其协商。

　　第三十九条地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。

　　第四十条省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。

　　第四十一条本法自公布之日起施行。

　　2 村民自治法：村民小组

　　2.1 村民小组介绍

　　村民小组是在村民委员会下设立的小组。村民委员会是群众自治的社会组织，村民小组不是一级组织不具法人资格。村民小组不是经济组织，更不是行政组织。

　　中国大陆地区在人民公社解体以后，很多地方的村民小组暂代行农村集体经济组织（即原生产队）职能。城区或城郊“村改居”后，就不存在村民小组代管农村集体经济组织的问题。村民小组为农村基层自治组织——村民委员会划分的行政编组；同时期城市街道、镇的区划社区的编组称为“居民小组”。“村民小组”为大陆乡村的农业区最基层的社会组织再延伸的编组，直接管辖的对象为农户和村民。

　　村民小组以村民委员会下设立的小组身份开展活动时，不具法人资格；村民小组代行农村集体经济组织（即原生产队）职能活动时，具农村集体经济组织（即原生产队）法人资格。

　　2.2 村民小组来源

　　说到村民小组，首先要了解我国农村集体经济组织产生的过程。我国农村集体经济组织，产生于上世纪50年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在农村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。

　　我国农村集体经济组织在历史演进中，主要经历了三个时期：一是合作化时期，从初级社到高级社。这个时期，合作社对经营管理的自主性比较强，农村集体经济组织和集体经济比较正常。二是人民公社时期，即三级所有，队为基础，生产队、生产大队、公社三级所有，生产队为基础。在这个时期，实行政社合一，强化对农村集体经济组织的行政化管理。三是经济合作社时期，农村改革撤销人民公社、设立乡村建制后，原来的人民公社、生产大队、生产队相应的变更为乡、村和村民小组。这个时期，普遍实行了以家庭土地承包经营为主要形式的统分结合的双层经营机制，适应了农村生产力的发展，搞活了农村经济。这些变化，虽存在这样那样的问题，但都尚未改变农村集体经济组织的基本属性。

　　2.3 村民小组的性质特征

　　村民小组同乡、村农村集体经济组织一样，其性质特征有三个方面：

　　一是既是基层群众性自治组织，又是社会主义的经济组织。它得到宪法和法律确认，以社会主义的公有制为基础，以土地为主要生产资料归农民集体所有，适应农村生产力的发展和维护广大农民群众的根本利益，是国家在广大农村的经济基础和组织保证。

　　二是民事法律主体的其他组织。它依法律和政策规定而建立，有自己的名称和场所，虽然同大多数村农民集体经济组织比较而言，村民小组没有明显的组织机构，只有小组长，但就该村民小组农民集体而言，拥有独立的财产（土地）和自主进行生产经营的能力，并能在一定的财产范围内（土地所有权除外）独立承担民事责任，符合民事主体的资格条件，因此具有民事权利能力和民事行为能力。它与法人相似，但在设立程序和条件、终止条件、生产经营方式和目的、财产（主要是土地）处分、管理职能等方面却又不同于法人。故其作为民事主体，有别于自然人和法人，只能把它作为其他组织对待。

　　三是集体土地权利主体。早在《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条就规定了“生产队范围内土地归队所有”，即说明了“村民小组”的前身“生产队”具有自己独立的财产，拥有相关土地的所有权和使用权；而依据《土地管理法》第十条及《农村土地承包法》第十二条的规定可以看出，该两条法律规定均体现了村民小组对已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有土地享有经营管理的权利，并可由其向村民发包该土地，因此可以说明村民小组对相关土地享有所有权、使用权和发包权。

　　3 村民自治的法律界定

　　3.1 一、村民自治中出现的问题

　　（一）滥用自治权力

　　1、随意扩大自治的范围（即：使用村民会议权利范围的第九条）。将并非自治的事项，提交村民代表会议表决，以村民民主议定，否决应承担的法律责任义务，排斥部分村民参与利益分配，村办企业或经济实体的债务不偿还，村民应得利益扣留不发放。造成议定事项违反政策和法律，引发不稳定因素。

　　案例一：某村在二轮土地承包中，按上级政策为村民分配了承包地，并给村民发了“小绿本”（农村土地承包经营权证书），2008年，该村土地被征用，在发放部分村民的征地补偿款时，出现不同意见。有的村干部认为，有7户村民是“外来户”，不应该享受本村土地的收益，于是，村干部就采用“村民自治”的方式，进行表决，表决的结果，是不发放。引发了7户村民的起诉，法院最后支持了起诉村民的诉讼请求。很简单，村民的承包地被征收了，就有权取得征地款，该村的自治表决决议，侵犯了这部分村民的财产权益。

　　案例二：某村把建设工程项目发包给一个建筑公司，但一直拖欠工程款。对方起诉后，该村村委会，将是否给付工程款事项提交村民代表会议表决，决议是不给付。应当承担的法律义务不承担的决议，是无效的，法院支持了原告的诉请。

　　还有一种情况，个别村通过村民会议，界定集体经济组织成员资格，这种情况，也属于滥用自治权利。通过表决排斥少数人的权利，被称为“多数人的暴政”，少数群体的利益，让大部分群体表决，少数群体的利益肯定得不到保障的。有的村新官刚上任，就召集村民代表会议进行表决，通过表决，把已经享受村民待遇的村民的待遇取消，引发了几户村民上访。

　　笔者曾经看到过某村的一个村民会议纪要：这个纪要表决村委会和某村民正在履行的土地承包合同无效，并告知这个村民，15日内向法院起诉，不起诉视为接受无效。合同的效力不仅不是村民会议议定的范围，除了法院，任何公民和组织均无权裁决合同的效力，即便，合同订立及履行过程中，存在导致合同无效（侵犯国家集体和其他人的合法权益，欺诈胁迫等行为等）的情形，也要通过起诉，请求法院裁判合同无效。法盲村主任的胡乱决策，引发了诉讼，给集体造成损失。

　　2、个别村干部把自己凌驾于村民自治制度之上，应该自治的事项不提交村民会议表决，独断专行决定处分应自治事项。如某村未经村民会议议定，擅自发包集体土地，签订土地承包合同，损害村集体的利益，不召开村民代表会议，甚至两委会会议记录都没有，就把土地承包给个人，合同上加盖了村委会的印章，村主任作为村集体的法人，未签名，实际上就是个别村干部的个人行为。或者是不作为，应议定事项和解决的问题，不提请村民会议议定，矛盾上交问题，造成一些村民不断信访。

　　3、少数村民认为，村民自治就是自己自治，自治决定表决后，不符合个人主观意愿的便信访告状，无端指责村民自治协议不合法，并非村民代表议定，是村干部说了算。

　　4、一些村干部和村民忽视国家政策和法律规定，用村民自治规避党组织的领导，规避政府监督指导，弱化基层党组织的领导，违背了《村民委员会组织法》第四条、二十七条的规定，在村务处理中，强调村民意愿，弱化党政监督指导，甚至出现违反法律侵犯村民合法财产权利的行为。

　　如：二轮土地承包中出现的问题。土地是农民赖以生存的根本。按二轮承包政策，土地要平均分配给村民，留不超过5%的机动地。但是，许多村存在问题：未保障村民的土地权益，当时未耕种，就未分给土地，谁种地，就把所种地块的小绿本发给谁。因征地土地利益增值后，未分地的农户要地，种地的农户不放手，引发了许多纠纷；留的机动地太多，由种地大户耕种，征地后，土地利益的分配失去平衡；发包期限过长，改变土地的农业用途，现在土地“收回”难。

　　（二）自治权利运作过程不规范

　　召开村民会议及审议事项要公开透明，村民委员会将会议程序、会议议题进行公开公示，并提交政府备案，一事一报，接受党委政府及村民监督。村民会议议定的事项，也要公示、公告执行，否则会使一些村民对议定事项的民主性、合法法性提出质疑，导致群众信访。以上事项通过文字、声像档案等形式加以固定，以备有权的组织和人员查考。

　　3.2 二、村民自治的涵义

　　如何正确理解认识村民自治的内涵呢？依据相关规定，可以给村民自治作出定义：就是农村特定区域范围内的全体村民，依照宪法和法律规定，根据民主的原则建立自治机构，确立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的基层群众治理模式。

　　首先，村民自治是有限度的，就是必须在党的领导下自治，必须在宪法、法律规定的框架下自治，任何组织和个人都不能超越党的领导，超越宪法和法律的规定行使权利。

　　其次，村民自治要建立自治机构。《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民委员会是村民自治的组织结构。

　　第三，自治的范围。本村的公共事务和公益事业，区域内部的公共事务和事业，这是关于村民自治范围的原则性规定、具体性规定，必须是在法律规定的范围内行使。

　　3.3 三、村民自治主体

　　村民自治主体界定，就是村民自治权利由谁行使的问题。从字面理解，村民自治的主体是村民。但这里“村民”的意思，不是某个村民（比如张三、李四之类的个体），而是村经济组织全体成员一个“集合体”，是个群体。这个群体的如何行使自治权利。村民委员会组织法，确定了村民行使自治权利组织是村民会议或村民代表会议，村民行使权利的工作机构，是村民委员会，村民委员会负责向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

　　村委会的职责、权利。根据《村委会组织法》村委会的职责权利如下：（一）办理本村的公共事务和公益事业。（如：修村内道路、建个敬老院等）（二）调解民间纠纷。（三）协助维护社会治安。（四）向人民政府反映村民意见要求及建议，协助乡镇人民政府开展工作。

　　村民会议与村民代表会议。《村民委员会组织法》第二十一条、第二十二条规定：村民会议由本村18周岁以上村民组成，召开村民会议，应该由本村18周岁以上村民过半数参加，或者由本村三分之二以上的户的代表参加，所做决定应当经到会人员过半数通过。

　　村民会议由村委会召集。有十分之一以上村民提议，应当召集村民会议。村委会向村民会议负责并报告工作。

　　村民会议权利。《村民委员会组织法》第二十四条规定涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地使用方案；村民的承包经营方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分处分村集体资产（出租的租赁费不能低于市场价格，否则就使收益减少，集体企业的出售，出售价格低，集体资产会变相流失；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项（立法上，在担心例举不全的情况下，使用的兜底条款，这个条款不是可以随意括展使用的，极少情况下，可以使用该条款）。

　　《中华人民共和国物权法》第五十九条规定：农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照决定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费用的使用、分配方法；（四）集体出资的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。

　　以上内容，讨论决定一些事项的主体，出现了两个重要的概念，一个是“村民”，一个是“集体成员”（也就是集体经济组织成员），这两个概念又该怎么做一个界定呢？

　　广义讲，村民就是居住在某个行政村人员，村民委员会组织法第十三条，对享有村委会选举权的人员，做了例举性的规定：一类是户籍在本村居住在本村的人员；一类是户籍在，不在本村居住的，这两类人可以确定是本村村民，享有村民权利。还有一类人员，做了灵活性规定，户籍不在本村在本村居住一年以上的，本人有参选申请的，要经过村民会议或者是村民代表会议同意。也就是说这类人是否可以作为村民参加选举，可以由村民自治决定。

　　集体经济组织成员的怎么确定，法律上是空白，随着许多农村集体经济组织的不断壮大，收益分配成为焦点问题，有关机关和部门呼吁国家有权机关制定关于集体经济组织成员的界定的标准，法院系统呼吁最高院出台司法解释制定标准，2004年，在制定《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的司法解释》过程中，也有初步意见，但是最后定稿时删除了有关内容，最高院考虑村民资格问题涉及一部分公民的基本的民事权利，属于立法法的范畴，司法解释不能做出规定。并建议全国人大根据立法法四十三条的规定，做出立法解释或者相关规定。

　　在司法实践中，对涉及村民资格和待遇的农村纠纷，法院不受理，有些民事纠纷法院必须受理，但是又间接涉及资格问题，在这种情况下，法官对当事人村民资格问题就要做评定。司法实践中，主要存在两种做法：一种是单一标准，即看是否是本村常住户口：另一种符合标准，以户口为基础，看是否在本村长期生产、生活，形成了权利义务关系。如审批了宅基地建了房，以户为单位承包了集体土地等，标准比较严格。

　　这两个概念的变化有发展过程，改革开放初期，人口没有流动或流动小，村民和村集体经济组织成员这两个概念所包含的内容是统一，改革开放深入之后，两个概念的差距逐渐变大，集体经济组织成员被涵盖在村民范围之内。

　　3.4 四、村民自治权利运行的方式

　　（一）村民会议的提起

　　前文述及，对涉及村民利益的有关事项提请村民会议讨论决定。村民会议由村委会召集，有十分之一以上村民提议，应当召集村民会议。据此，村民行使自治权利通过以下方式实现：

　　1.出现需要依法行使的村民自治的事项，如村集体经济所得收益的分配。

　　2.村两委会讨论研究提出决定草案，以备提交村民会议讨论，土地补偿费用的使用分配方法等。

　　（二）决议事项的确定

　　笔者认为对决议事项的确定，要通过至少两个步骤：

　　第一步、出现需要村民自治的事项后，两委会应当在党和政府政策以及法律的框架内，在充分了解村民意愿的情况下，提出供村民会议讨论的决议草案。

　　第二步、将决议草案或具体实施方案，报政府审查备案，政府审查的内容，就是审查即将提请村民会议讨论决定的决议草案，是否符合政策和法律的规定。

　　通过以上步骤，才能确保决议事项，即体现大部分村民的意愿，又符合政策和法律的规定。

　　（三）决议的公布和上报备案和执行

　　村民会议讨论形成的决议，要将讨论决定的情况记录由全体村民代表签名按印，存档备查，还要上报备案。并要向全体村民公布（公布的形式，村务公开的形式）。然后，由村委会按决议的内容加以落实。

　　村民自治制度，作为一种基层民主政治制度，需要在实践中不断完善。