在实用主义的基础上，40年来的中国改革强调“以增量消化存量，在发展中解决问题”。“快速发展”无疑是深圳的最高纲领。然而，正所谓“一美遮百丑”，快速发展的过程中，一些问题会得到解决，另一些问题则会被掩盖住。当发展的潮水退去之后，裸泳的人儿就留在沙滩上，成为“历史遗留问题”。
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在实用主义的基础上，40年来的中国改革强调“以增量消化存量，在发展中解决问题”。“快速发展”无疑是深圳的最高纲领。然而，正所谓“一美遮百丑”，快速发展的过程中，一些问题会得到解决，另一些问题则会被掩盖住。当发展的潮水退去之后，裸泳的人儿就留在沙滩上，成为“历史遗留问题”。
面对着天量的“违法建筑”，面对着改革和发展中遗留下来的各种形式的“二元土地制度”，深圳完全有能力，也有条件再次站在历史的风口之上，以土地确权为核心，加速现代化城市进程，促使产业升级。
中共深圳市委办公厅 深圳市人民政府办公厅关于印发《〈深圳市土地管理制度改革总体方案〉近期实施方案（2012～2015年）》的通知
各区委、区政府，各新区党工委、管委会，市委各部委办，市直各单位，市各人民团体，中直和各省（区）市驻深各单位，市属各企业：
《〈深圳市土地管理制度改革总体方案〉近期实施方案（2012～2015年）》已经市领导同志同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
中共深圳市委办公厅 深圳市人民政府办公厅
二〇一二年五月八日
《深圳市土地管理制度改革总体方案》近期实施方案（2012～2015年）
国土资源部和广东省政府共同批准实施的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称《总体方案》），是国家在新的历史时期深化土地管理制度改革的重大战略部署，是我市全面贯彻落实胡锦涛总书记在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上重要讲话精神，以及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》和《深圳市综合配套改革总体方案》的重要举措，对于我市率先转变经济发展方式、提升城市发展质量、加快现代化国际化先进城市建设具有重要意义。为贯彻实施《总体方案》，进一步推动土地管理制度改革，特制定本实施方案。
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照国家深化改革开放、加快转变经济发展方式的战略部署，以产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控为原则，重点围绕存量土地循环高效利用，进一步解放思想、改革创新，探索建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，推动城市发展转型。
（二）工作目标。根据《总体方案》提出的目标和要求，聚焦完善国有土地产权制度、加强土地市场化建设、增强土地科学调控能力、创新土地二次开发利用机制、完善土地管理法治环境等五大方面，通过“总体方案—近期实施方案—年度改革计划”滚动实施，力争“十二五”期末，改革试点取得重大突破，实现全市土地基本纳入规范的土地管理框架，形成健康有序的土地交易市场，土地产权基本明晰，土地二次开发利用成为支撑城市发展的有效手段，土地集约集聚利用水平大幅提升，经济特区一体化水平显著提升。
二、工作组织
（一）市土地管理制度改革领导小组。
为保证土地管理制度改革工作的有序推进，市委、市政府成立市土地管理制度改革领导小组，在国土资源部、广东省政府共同指导下，统筹组织推进改革实施工作，对重大改革事项进行决策。
领导小组下设办公室，办公室设在市规划国土委，负责贯彻落实领导小组在土地管理制度改革中的重大决定和重要指示等决策事项，统筹协调各项改革工作，系统推进改革顶层设计、配套制度建设，组织指导改革关键领域和重点环节攻关。
（二）土地管理制度改革专家顾问组。
聘请成立专家顾问组。专家顾问组以领衔改革项目研究、咨询、授课、研讨等多种方式，持续参与改革理论探索和实践指导工作，为领导小组决策提供咨询意见，为各项改革工作提供理论支撑和指导性意见。
（三）土地管理制度改革实施单位。
深圳市土地管理制度改革实施单位包括国土资源部土地资源制度设计与技术创新重点实验室（以下简称重点实验室）、专项牵头（指导）单位和试点实践单位。其中，重点实验室牵头开展土地管理制度改革理论探索、重点政策设计和技术创新；专项牵头（指导）单位牵头推进各专项改革工作，指导改革试点实践；试点实践单位在领导小组、有关单位的指导下，推进改革试点的具体实施，提出政策建议，为关键领域和重点环节突破提供政策储备和实践经验。
三、近期主要任务
（一）完善土地管理制度改革顶层设计。
根据《总体方案》的目标和要求，结合国家对土地管理提出的新方向、新高度、新要求，在我市综合配套制度改革框架下，从全新的、宏观的、综合的、改革的角度，针对我市推进高度城市化、深度市场化条件下的土地利用和管理难题深入研究，提出系统的解决思路，从被动应付转向主动谋划，提高土地政策与财政、货币、投资、产业、区域等相关政策的协同性，促进土地管理与经济社会发展相协调，完善社会主义市场经济建设。（牵头单位：市委政研室，市规划国土委）
（二）完善国有土地产权制度。
1．建立健全国有土地产权管理政策体系。分类研究制定国有土地产权管理政策，重点明晰原农村土地国有化后土地使用权归属、权益内容以及分配规则、实现方式等；完善土地总登记的内容、规则和程序，制定土地总登记规程；研究土地使用权空间权利体系，探索制定土地空间使用权确认和登记办法；制定土地使用权使用期满后续期政策。（牵头单位：市委政研室，市规划国土委、市法制办）
2．推进原农村土地确权试点实践。推进原农村城市化历史遗留违法建筑处理试点，探索原农村土地依现状确权路径；结合二次开发，探索推进原农村土地依改造确权路径。（试点单位：试点区（新区），指导单位：市委政研室，市规划国土委、市法制办）
3．推进土地总登记试点实践。推进国有未出让土地总登记，探索土地统一登记制度；选择一定地区试点，完善登记发证、登记造册等多层次土地登记制度。（试点单位：试点区（新区），指导单位：市规划国土委、市法制办）
4．推进土地空间使用权确权登记试点实践。推进土地空间权确权登记试点，形成空间使用权取得、登记、流转、抵押、灭失管理等一系列制度规范，探索建立土地三维立体管理机制。（试点单位：试点区（新区），指导单位：市规划国土委、市法制办）
5．探索建立土地权属争议多元调解处理机制。探索市、区两级土地权属争议调解机构的设置，强化行政调解能力；建立健全土地民事纠纷仲裁机制；探索在法院设立专门法庭，直接受理土地权属、征地补偿、安置补偿等各类土地争议，强化土地问题司法处理力度，借鉴香港有益经验，研究建立土地审裁制度。（牵头单位：市编办，市中级人民法院，深圳仲裁委员会）
（三）加强土地市场化建设。
1．实行差别化土地供应和地价管理标准。重点结合产业转型升级需要，以前海深港现代服务业合作区、《深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划）确定的12个战略性新兴产业基地为试点，在供应方式、供地年限、地价标准等方面完善差别化供地政策；坚持和完善招标、拍卖、挂牌出让制度，探索完善租赁和作价入股等土地有偿使用方式；完善土地市场价值评估体系，创新产业用地流转机制。（牵头单位：市规划国土委）
2．建立健全促进存量土地开发利用的交易和管理制度。针对不同类型的存量土地，建立产权明晰、公平高效、流转有序的土地市场体系；探索涉及原农村城市化历史遗留问题的各类用地不同权益市场化实现形式，在房地合一登记体系内探索房地权利分离条件下的管理制度；以基本生态控制线内社区生态地区整备为试点，建立健全建设用地清退形成的土地指标交易机制；创新土地收购模式和多元化补偿方式，探索土地资产权益书的市场交易和管理制度；围绕珠三角地区甚至更大区域协调发展，推进建立区域土地市场交易平台，建立健全土地市场服务体系。（牵头单位：市规划国土委）
3．创新土地金融工具和运作机制。探索建立以土地资本化运作为主要业务的金融机构，加快推动在土地开发、利用和经营过程中的金融服务模式和产品创新；探索城市更新、土地整备、城市发展单元等二次开发模式的金融保障运行机制。（牵头单位：市规划国土委、市金融办）
（四）增强土地科学调控能力。
1．改革土地规划、计划管理和建设用地审批方式。探索建立建设用地自我约束的管控机制，科学制定深圳市土地利用总体规划、计划管理和建设用地审批管理的办法和工作规则；探索编制功能片区土地利用空间管制规划；探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系。（牵头单位：市规划国土委）
2．健全土地节约集约利用机制。重点以前海深港现代服务业合作区和“十二五”规划确定的产业集聚区为试点，探索建立推进节约集约用地工作的综合评价体系，健全各类建设用地标准体系，完善节约集约用地考核指标体系，建立完善节约集约用地的评价考核机制、激励约束机制、监管机制、责任机制，探索以二次开发和土地指标交易为平台，促进产业园区整合。（试点单位：试点区（新区），指导单位：市经贸信息委、市科技创新委、市规划国土委）
3．完善围填海造地管理机制。探索围填海造地管理与用地管理的衔接机制；以大空港地区围填海为试点，探索整体围填海造地分期供应的“填建分离”政策。（牵头单位：市规划国土委（海洋局），宝安区）
4．创新耕地、基本农田和生态用地保护模式。探索建立耕地、基本农田和生态用地保护的多途径补偿机制；开展基本生态控制线内社区生态地区整备，探索与社区转型发展协调共赢的生态用地保护新模式。（牵头单位：试点区（新区），指导单位：市发展改革委、市经贸信息委、市规划国土委、市人居环境委）
5．探索区域一体化土地利用和保护机制。以深港、深汕、深莞惠合作区为平台，探索在规划计划指标使用、合作开发建设管理等方面构建区域土地利用调控协调和占补平衡机制；探索构建促进产业转型升级的区域土地政策体系，以利益共享促进区域产业用地、重大基础设施用地合理配置。（试点单位：试点区（新区），指导单位：市发展改革委、市规划国土委）
6．完善土地收益分配调节机制。探索完善土地收益分配制度，重点探索政府与土地权利人共享土地增值收益机制；探索完善土地租（价）税费体系，研究健全各类土地使用权交易税收征管制度，研究土地资源占用的税费约束机制、促进土地节约集约利用的税费调节机制。（牵头单位：市财政委、市规划国土委、市地税局）
（五）创新存量土地循环利用机制。
1．建立健全存量土地循环利用机制和配套政策。统筹研究制定城市更新、土地整备、城市发展单元等土地二次开发利用机制和配套政策，重点在历史遗留问题处理、土地供应方式、征收补偿原则、安置标准和方式、土地收益分配调节方式、土地财税等方面进行政策创新；建立健全与土地二次开发利用相适应的规划管理制度，探索城市更新单元、土地整备单元、城市发展单元、社区规划等实施性规划编制方法。（牵头单位：市规划国土委）
2．推进二次开发利用机制统筹试点实践。统筹协调城市更新、土地整备、城市发展单元等二次开发模式，重点明晰各种开发模式适用范围、运作程序、征收补偿原则、安置标准和方式、土地供应方式、开发奖励和政府监督管理方法等。（试点单位：坪山新区，指导单位：市财政委、市规划国土委、市金融办）
3．推进土地整备试点实践。推进土地整备试点，进一步创新土地整备体制机制，建立健全土地整备政策体系，完善土地整备投融资运行机制。（试点单位：试点区（新区），指导单位：市规划国土委、市金融办）
4．推进城市发展单元试点实践。推进城市发展单元试点，建立健全城市发展单元整体开发模式。（试点单位：试点区（新区），指导单位：市规划国土委、市金融办）
（六）完善土地管理法治和社会环境。
1．强化土地管理立法。适应深圳高度城市化地区特征，从综合统筹的角度，建立并完善以经济特区土地管理法规为核心的土地管理法规政策体系，及时制定、修改或者废止相关法规、规章、规范性文件，巩固土地管理制度改革成果，为国家土地管理做好政策储备，推动土地管理法治环境建设。（牵头单位：市人大常委会法制委员会，市法制办）
2．创新土地资源执法监察机制。落实公安、纪检、司法、规划土地监察紧密联动的土地执法监察制度，探索设立资源警察制度，增强强制力，严格土地执法。（牵头单位：市编办，市规划国土委、市公安局、市水务局、市城管局）
3．营造良好社会氛围。制定宣传方案，把握舆论导向，通过策划宣传报道、组织宣讲解读、专家理论研讨、土地市情展览等多种形式，为改革实施创造良好的社会环境。（牵头单位：市委宣传部，市规划国土委）
四、2012年工作重点
（一）综合试点。
1．坪山新区综合试点。重点探索原农村土地依改造确权路径，城市更新、土地整备、城市发展单元等二次开发机制统筹，土地收益分配调节等。（试点单位：坪山新区，指导单位：市委政研室，市财政委、市规划国土委、市法制办、市金融办）
2．前海深港现代服务业合作区综合试点。重点完善差别化土地供应政策和地价标准，健全土地节约集约利用机制等。（试点单位：市前海管理局，指导单位：市经贸信息委、市科技创新委、市财政委、市规划国土委）
（二）专项试点。
1．原农村城市化历史遗留违法建筑处理试点。以宝安区沙井街道共和社区、龙岗区平湖街道山厦社区为试点，根据《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》及其配套实施文件，开展原农村城市化历史遗留违法建筑处理工作，总结经验，提出政策建议。（试点单位：宝安区、龙岗区，指导单位：市委政研室，市规划国土委、市法制办）
2．完善土地总登记制度试点。开展原光明华侨畜牧场土地总登记，对行政事业单位、光明集团的用地进行确权、登记发证，对各类未转收的现状建设用地、农用地进行登记造册。（试点单位：光明新区，指导单位：市规划国土委、市法制办）
开展储备土地总登记。（试点单位：市规划国土委，各区、各新区）
3．完善土地作价出资方式试点。以地铁三期开发用地为试点，探索国有土地作价出资方式适用范围、取得土地使用权法律效力、运作程序和规则等，完善土地作价出资土地有偿使用方式。（试点单位：市地铁集团，指导单位：市规划国土委）
4．健全土地节约集约机制试点。以高新区留仙洞园区为试点，健全产业用地管理的部门联动机制，健全土地供应前的准入机制和供应后的综合评估、退出机制，开展对各类功能区、建设项目用地以及各行业、不同用地主体的多层次土地节约集约利用评价。（试点单位：市经贸信息委、市科技创新委，指导单位：市规划国土委、南山区）
5．创新生态用地保护模式试点。以南山区西丽水源三村、宝安区黄麻布社区为试点，开展生态地区整备，探索社区规划编制方法，以及生态用地保护的市场化机制。（试点单位：南山区、宝安区，指导单位：市规划国土委、市人居环境委）
6．土地整备试点。以华为科技城土地整备为试点，探索土地整备开发机制，提出政策建议。（试点单位：龙岗区，指导单位：市规划国土委）
7．城市发展单元试点。以光明门户区、坪山中心区发展单元为试点，探索城市发展单元整体开发政策，提出政策建议。（试点单位：光明新区、坪山新区，指导单位：市规划国土委）
（三）配套政策和基础研究。
1．配合坪山新区综合试点，探索原农村土地确权路径，开展城市化过程中原农村土地权益重构政策研究。（牵头单位：市委政研室，市规划国土委、市法制办）
2．配合完善土地总登记制度试点，研究土地总登记工作规程。（牵头单位：市规划国土委、市法制办）
3．研究土地使用权空间权利体系，为开展土地空间使用权确权登记试点奠定基础。（牵头单位：市规划国土委、市法制办）
4．开展土地民事纠纷仲裁机制研究。（牵头单位：深圳仲裁委员会）
5．配合创新生态用地保护模式试点，研究建设用地清退形成的土地指标市场交易和管理制度。（牵头单位：市规划国土委）
6．配合坪山新区综合试点、土地整备试点、城市发展单元试点，探索城市更新、土地整备、城市发展单元等二次开发模式的金融保障运行机制。（牵头单位：市规划国土委、市金融办）
7．推进《深圳市土地利用总体规划（2006～2020年）》获国务院审批通过，功能片区土地利用总体规划审批和调整获广东省政府授权。完成功能片区土地利用总体规划编制和审批工作。出台深圳市土地规划、计划管理办法和建设用地审批工作规则。（牵头单位：市规划国土委）
8．完成基本农田调整改造工作。（牵头单位：试点区（新区）、市经贸信息委）
9．深化生态补偿政策研究，完善生态补助机制，促进环境保护和土地合理利用。（牵头单位：市发展改革委，各区、各新区）
10．配合坪山新区综合试点、前海深港现代服务业合作区综合试点，研究土地收益分成机制。（牵头单位：市财政委、市规划国土委）
11．配合土地整备试点，制定土地整备项目实施方案编制指引和土地整备单元规划编制规程；配合城市发展单元试点，开展城市发展单元制度立法研究，制定城市发展单元规划编制技术指引和试点工作指导意见。（牵头单位：市规划国土委）
12．出台《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》的配套实施文件。（牵头单位：市规划国土委、市法制办）
13．出台“关于严格变更土地用途和调整容积率管理的若干规定”、“关于严格征转地补偿与土地置换管理的若干规定”等政策。（牵头单位：市规划国土委）
14．制定“深圳市房屋征收与补偿实施办法”。（牵头单位：市规划国土委、市法制办）
15．制定《深圳市土地管理制度改革总体方案解读》，举办全市规划土地市情展览，使各级各部门、社会各方面以及全体市民深刻了解我市规划土地管理的历程、面临的问题和主要改革措施。（牵头单位：市规划国土委）
五、改革工作要求
（一）加强组织领导。土地管理制度改革是一项艰巨复杂的工作，意义重大。各区（新区）、各部门、各单位要高度重视，深刻领会土地管理制度改革工作的重要意义，认真落实领导小组的工作部署，按照党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的要求，加强对改革工作的领导，解放思想、大胆创新，系统设计、精心组织，扎实稳妥推进改革工作。
（二）强化统筹协调。领导小组办公室要加强对改革工作的组织指导、统筹协调、推动落实等工作，加强改革的顶层设计和配套制度建设，积极推动各区（新区）、各部门、各单位协同对改革关键领域和重点环节进行重点突破，及时跟踪指导重点改革项目。重大改革事项要充分评估改革风险，及时向领导小组汇报，主动向国土资源部和广东省政府请示沟通，积极争取指导和支持。
（三）细化实施安排。各区（新区）、各部门、各单位要根据改革实施方案和年度计划，结合自身实际，抓紧制定推进改革任务的工作方案，细化改革目标、改革内容、进度安排和工作要求，尽快启动实施，并将年初工作方案、年中改革进展、年末总结评估及时报领导小组办公室。
（四）保障人员、经费。各区（新区）、各部门、各单位要根据改革工作需要，建立工作班子，组织精干力量推动改革实施工作。要加大改革实施项目经费保障，创新项目经费管理方式。市国土基金安排专项经费，支撑改革实施工作，鼓励专家以不同方式参与改革实施，保障各项改革工作的顺利开展。
（五）加强监督评估。市委、市政府督查部门要对各项改革实施情况检查督促，对改革创新予以表扬，对改革不力依照规定进行责任追究。领导小组办公室要积极跟踪改革项目进展，年中开展改革实施评价，年末对改革实施情况进行总结和评估，形成年度进展报告，经领导小组审定后，报国土资源部和广东省政府。
