闲置土地处置办法

《闲置土地处置办法》经1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过,2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订,2012年6月1日国土资源部令第53号发布。该《办法》分总则、调查和认定、处置和利用、预防和监管、法律责任、附则6章32条,自2012年7月1日起施行。

      1   闲置土地处置办法


      1.1   第一章  总  则


      第一条  为有效处置和充分利用闲置土地,规范土地市场行为,促进节约集约用地,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规,制定本办法。

      第二条  本办法所称闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

      已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。

      第三条  闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划,遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

      第四条  市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

      上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

      1.2   第二章  调查和认定


      第五条  市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的,应当在三十日内开展调查核实,向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

      国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内,按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

      第六条  《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容:

      (一)国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;

      (二)涉嫌闲置土地的基本情况;

      (三)涉嫌闲置土地的事实和依据;

      (四)调查的主要内容及提交材料的期限;

      (五)国有建设用地使用权人的权利和义务;

      (六)其他需要调查的事项。

      第七条  市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责,可以采取下列措施:

      (一)询问当事人及其他证人;

      (二)现场勘测、拍照、摄像;

      (三)查阅、复制与被调查人有关的土地资料;

      (四)要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

      第八条  有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:

      (一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;

      (二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;

      (三)因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;

      (四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;

      (五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的;

      (六)政府、政府有关部门的其他行为。

      因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的,依照前款规定办理。

      第九条  经调查核实,符合本办法第二条规定条件,构成闲置土地的,市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

      第十条  《闲置土地认定书》应当载明下列事项:

      (一)国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;

      (二)闲置土地的基本情况;

      (三)认定土地闲置的事实、依据;

      (四)闲置原因及认定结论;

      (五)其他需要说明的事项。

      第十一条  《闲置土地认定书》下达后,市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息;属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的,应当同时公开闲置原因,并书面告知有关政府或者政府部门。

      上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息,并在门户网站上公开。

      闲置土地在没有处置完毕前,相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后,应当及时撤销相关信息。

      1.3   第三章  处置和利用


      第十二条  因本办法第八条规定情形造成土地闲置的,市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择下列方式处置:

      (一)延长动工开发期限。签订补充协议,重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起,延长动工开发期限最长不得超过一年;

      (二)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续,并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;

      (三)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件,国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起,临时使用期限最长不得超过两年;

      (四)协议有偿收回国有建设用地使用权;

      (五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金,且因规划依法修改造成闲置的,可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的,应当重新签订土地出让合同,并在合同中注明为置换土地;

      (六)市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

      除前款第四项规定外,动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

      符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地,依照本条规定的方式处置。

      第十三条  市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后,应当拟订闲置土地处置方案,报本级人民政府批准后实施。

      闲置土地设有抵押权的,市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时,应当书面通知相关抵押权人。

      第十四条  除本办法第八条规定情形外,闲置土地按照下列方式处理:

      (一)未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;

      (二)未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。

      第十五条  市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前,应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的,市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

      第十六条  《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容:

      (一)国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;

      (二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;

      (三)决定的种类和依据;

      (四)决定的履行方式和期限;

      (五)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

      (六)作出决定的行政机关名称和作出决定的日期;

      (七)其他需要说明的事项。

      第十七条  国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内,按照规定缴纳土地闲置费;自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内,到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记,交回土地权利证书。

      国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

      第十八条  国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼,也不履行相关义务的,市、县国土资源主管部门可以采取下列措施:

      (一)逾期不办理国有建设用地使用权注销登记,不交回土地权利证书的,直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书;

      (二)申请人民法院强制执行。

      第十九条  对依法收回的闲置土地,市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用:

      (一)依据国家土地供应政策,确定新的国有建设用地使用权人开发利用;

      (二)纳入政府土地储备;

      (三)对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的,由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

      第二十条  闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的,应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更,并依照有关规定办理土地变更登记。

      1.4   第四章  预防和监管


      第二十一条  市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求,防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置:

      (一)土地权利清晰;

      (二)安置补偿落实到位;

      (三)没有法律经济纠纷;

      (四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确;

      (五)具备动工开发所必需的其他基本条件。

      第二十二条  国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况,为动工开发预留合理时间。

      因特殊情况,未约定、规定动工开发日期,或者约定、规定不明确的,以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

      第二十三条  国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间,及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。

      国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌,公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。

      第二十四条  国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的,依照本办法规定处理完毕前,市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请,不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

      第二十五条  市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后,市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。

      闲置土地未按照规定备案的,不得采取本办法第十二条规定的方式处置。

      第二十六条  市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。

      第二十七条  省级以上国土资源主管部门可以根据情况,对闲置土地情况严重的地区,在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

      1.5   第五章  法律责任


      第二十八条  市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的,应当依法承担违约责任。

      第二十九条  县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定,有下列情形之一的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

      (一)违反本办法第二十一条的规定供应土地的;

      (二)违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的;

      (三)违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的;

      (四)不依法履行闲置土地监督检查职责,在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。

      1.6   第六章  附则


      第三十条  本办法中下列用语的含义:

      动工开发:依法取得施工许可证后,需挖深基坑的项目,基坑开挖完毕;使用桩基的项目,打入所有基础桩;其他项目,地基施工完成三分之一。

      已投资额、总投资额:均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

      第三十一条  集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置,参照本办法有关规定执行。

      第三十二条  本办法自2012年7月1日起施行。

      2   闲置土地处置办法解读


      新修订的《闲置土地处置办法》(国土资源部第53 号令)与原来的5 号令相比,在闲置土地的界定、闲置土地的处置程序、闲置土地的预防和监管等方面都作出了许多新规定。新《闲置土地处置办法》7 月1 日实施以来,本报及时进行了详细解读,但近期接到许多来电咨询该办法实施中的一些具体问题。为此,本报记者采访了国土资源部政策法规司副司长魏莉华,请她针对一些地方在实施该办法中遇到的突出问题,从立法的角度进行答疑释惑,以指导基层实践工作。

      2.1   “闲置土地”是指政府已经供出去的国有建设用地


      问:《闲置土地处置办法》对闲置土地的界定与原来的5 号令有明显区别,在执行中如何正确界定闲置土地?

      答:根据《闲置土地处置办法》第二条的规定,闲置土地包括两种情形:一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地;二是已动工开发但投资额不足总投资额的25%或者已动工面积不足应动工面积1/3,中止建设满一年的,可以认定为闲置土地。这两种闲置土地在处置方式上有明显的不同。对于第一种情形的闲置土地,除了因不可抗力或者政府及政府有关部门的原因导致的以外,满一年的要缴土地闲置费,满两年的要无偿收回。而对于第二种情形的闲置土地,主要是与土地使用权人协商,依照《闲置土地处置办法》第八条的规定,采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置,促进国有建设用地有效利用。特别需要说明的是,《闲置土地处置办法》规定的“闲置土地”,主要是指政府已经供出去的国有建设用地,不包括在政府储备中心尚未供出去的国有建设用地。

      2.2   政府原因导致闲置的由国土资源主管部门核实认定


      问:《闲置土地处置办法》第八条对因政府及政府有关部门的原因导致闲置土地的情形进行了界定,实践中这种认定的责任人是国有建设用地使用权人还是国土资源主管部门?

      答:根据《闲置土地处置办法》第八条的规定,认定的责任人是市、县国土资源主管部门。市、县国土资源主管部门对其调查发现的闲置土地,应当在法定期限内向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定通知书》。国有建设用地使用权人在收到《闲置土地认定通知书》后,认为其闲置土地属于政府及政府有关部门的原因导致的,可以向市、县国土资源主管部门提供说明材料,由市、县国土资源主管部门进行调查核实和认定。

      2.3   闲置费按土地总价款的20%征收


      问:《闲置土地处置办法》第十四条明确,土地闲置费要按照土地出让或者划拨价款的20%征收。请问这里的土地出让价款与土地出让金是否相同?

      答:《闲置土地处置办法》第十四条规定的“土地出让或者划拨价款”,是指出让或者划拨土地的总价款。土地出让价款是指国有建设用地使用权出让合同确定的由国有建设用地使用权人向政府支付的全部土地价款,不同于土地出让金。土地出让金是出让土地时政府所取得的土地纯收益,土地出让金一般只占土地出让价款的25%。土地闲置费标准不是《闲置土地处置办法》新确立的,而是按照2008 年国发3 号文件《国务院关于促进节约集约用地的通知》确定的,旨在大幅度提高土地闲置费的标准,用经济手段促进国有建设用地使用权人加快开发利用土地。此外,《闲置土地处置办法》确定的土地闲置费的征收标准是20%,而过去各地的征收比例基本都在20%以下,一般是10%~15%。今年7 月1 日以后,各地都必须按照《闲置土地处置办法》规定的20%的标准来征收土地闲置费。

      2.4   因闲置而被收回时不退回土地取得成本


      问:《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定,未动工开发满两年的,无偿收回国有建设用地使用权。地方在执行中对这一条的理解有两种不同的观点,一种认为收回国有建设用地使用权时应当退回取得成本,另一种观点认为不应当退回成本。请问哪种观点是正确的?

      答:对超过约定的动工期限满两年未动工的,无偿收回国有建设用地使用权,是《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条确立的法律制度,这种收回决定属于行政处罚,具有财产罚的性质,国土资源行政主管部门在依法无偿收回国有建设用地使用权时,当然不应当退回国有建设用地使用权人的取得成本。需要说明的是,如果被收回的国有建设用地设有抵押权的,作出收回决定的国土资源主管部门应当将其作出的《收回国有建设用地使用权决定书》抄送相关的抵押权人,以提醒抵押权人保护其合法权益。如果被认定的闲置土地已被人民法院查封的,国土资源主管部门不得作出收回国有建设使用权的决定。

      2.5   违反合同约定未动工的将同时收取违约金和闲置费


      问:在签订国有建设用地使用权出让合同时,合同条款中对违反合同约定动工开发的,一般都有收取违约金的规定。而根据《闲置土地处置办法》第十四条第二款的规定,超过约定的动工期限满一年未动工的,要向国有建设用地使用权人征缴土地闲置费。请问如果违反合同约定超过一年未动工开发的,对国有建设用地使用权人是否同时收取违约金和土地闲置费?

      答:应当同时收取违约金和土地闲置费。因为违约金和土地闲置费的性质不同。所谓违约金,是指法律规定或当事人在合同中约定,一方当事人违约时应支付给对方的一定数额的货币或代表一定价值的财物。违约金由法律规定或当事人事先约定,指明了当事人违约的不利后果,具有警示和督促当事人信守承诺的作用,对于保障合同的履行具有十分重要的意义,其实质是一种民事法律责任方式。而土地闲置费则是国有建设用地使用权人违反法定义务所应当承担的一种法律后果,其实质是一种行政法律责任方式,两者不可替代,应当同时收取。

      2.6   今年7 月1 日以后认定的闲置土地按新办法处置


      问:《闲置土地处置办法》自今年7 月1 日起开始实施。在新的办法实施之前产生的闲置土地,按照什么政策进行处置?

      答:这个问题涉及法律的溯及力问题。法律的溯及力是新法实施后一个非常普遍的问题,是指法律生效以后能否适用于生效以前的行为。如果适用,就表明法律具有溯及力;如果不适用,就表明法律不具有溯及力。在现代社会,“法不溯及既往”是基本的法治原则。按照“法不溯及既往”的基本原则,对于在新的《闲置土地处置办法》实施前已经进入处置程序的闲置土地,可以继续按照原来5 号令的规定处置。对于在本办法实施后认定的闲置土地,应当依照本办法的规定进行处置。特别需要说明的是,《闲置土地处置办法》不具有溯及力,并不意味着要以2012 年7 月1 日作为起算闲置土地的时间点。闲置土地的认定,要按照《闲置土地处置办法》第二条的规定,主要以出让合同约定的动工日期为标准来计算和认定。

      2.7   认定闲置的先责令限期动工开发


      问:对超过约定的动工期限满两

      年的闲置土地,要无偿收回土地,这对于建设用地使用权人来说无疑是非常严厉的处罚措施。如果说国土资源主管部门在调查认定时,发现土地已闲置两年以上,在依法作出无偿收回国有建设用地使用权决定以前,是否允许国有建设用地使用权人在一定的期限内采取措施自我纠正?

      答:在《闲置土地处置办法》起草

      过程中,我们把握的一个基本原则就是促进利用。也就是说在闲置土地处置过程中,收缴土地闲置费和无偿收回土地都不是目的,闲置土地处置的最终目标是促进闲置土地的消化和合理利用。因此,国土资源主管部门对于其调查认定的闲置土地,在下达《收回国有建设用地使用权决定书》前,应当首先责令其限期动工开发;逾期不动工开发的,无偿收回土地。这也符合《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的有关规定。

      3   闲置土地处置办法解读(二)


      3.1   避免拆迁纠纷 禁止“毛地”出让


      为什么要对1999年实施的《闲置土地处置办法》进行修订?

      王守智:近年来我国经济快速发展,土地管理形势发生了较大变化。原《闲置土地处置办法》在执行中遇到一些新的情况。如闲置土地处置涉及当事人重大财产权益,但现行处理方式缺少与当事人协商环节;闲置土地认定标准、处置主体等缺乏处置程序性规定,需要进一步明晰;因政府原因导致的闲置土地占了较大比例,需要妥善处置盘活利用等。

      主要坚持三项基本原则:坚持依法从严和权益保障原则,充分体现土地权利人利益诉求和权益保障。坚持以用为先和惩防并重原则。促进已有闲置土地盘活利用,尽量避免产生新的闲置土地。坚持适用可行和操作具体原则,进一步明确处置程序。

      3.2   怎样避免新的闲置土地产生?


      《办法》明确要求必须是“净地”,禁止“毛地”出让,就避免因拆迁等原因造成的土地闲置。市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰,安置补偿落实到位,没有法律经济纠纷,地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确,具备动工开发必需的基本条件。

      明确出让合同和划拨决定书应当约定开工、竣工时间和违约责任,强化违约责任对土地使用者和政府双方的约束;项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定;约定、规定动工开发时间应当综合考虑,为动工开发预留合理时间;因特殊情况,未约定、规定动工开发日期,或者约定、规定不明确的,以实际交付土地之日起一年为动工开发日期等。

      强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门的监管措施。规定省级以上国土资源主管部门对闲置土地情况严重的地区,可在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地等措施。

      不允许以“围墙”为动工标志

      3.3   对“闲置土地”如何准确认定?


      王守智:闲置土地的认定标准更加清晰,操作性更强。过去由于没有“动工”状态的具体标准,管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象,不利于闲置土地的认定和处置。另外,开发建设面积占应动工开发建设总面积1/3或已投资额不足25%的计算标准也不清晰,闲置认定的难度很大。

      这次修订,专门在附则中作出名词解释,其中,“动工开发”定义为依法取得施工许可证后,区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目,分别确定标准;“已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。

      强调政府与土地使用权人平等地位

      3.4   如何保障土地使用权人合法权益?


      特别强调闲置土地处置的一些程序,比如调查认定、组织听证等,以保障土地使用权人合法权益。

      此次修订增加了闲置土地认定环节和方式,要求在确定土地闲置事实、依据以及闲置原因基础上作出结论;完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序,明确收费和收回批准权限在政府,国土资源主管部门具体执行;明确了土地使用者申请听证和复议、诉讼的权利。

      针对以往因政府原因造成土地闲置情况较多,强化政府原因导致土地闲置责任,区分政府原因和企业原因,特别是明确政府不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、文物保护等因政府原因导致的土地闲置,采取协商方式处置。

      强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位,规定对因政府原因造成闲置土地,应由政府或者政府有关部门承担违约责任,加强监管。增设了国土资源主管部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任,强化行政和刑事责任约束。

      对因政府原因导致的闲置土地的处置上,在依法依规前提下,采取更加灵活和更加符合实际的措施,包括明确延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等,强化土地权利人保护。

      为促进闲置土地有效利用,还采取了一些新措施。如明确土地使用权人开发进度报告制度;在用地申请和闲置土地登记等方面加强控制,增强对土地使用权人违规闲置土地的威慑力;在融资等方面加强与相关监管部门联动等。