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词条名：三分三改词条类别：土地百科上一条：蝉养殖下一条：奶山羊养殖技术

三分三改

“三分三改”，是政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。实行“三分三改”，目的是促进要素的市场化配置和流转，是统筹城乡综合改革的核心，是农村生产关系和社会关系的重大变革，对彻底破除城乡二元结构、统筹城乡发展、加快推进新型城市化，具有重大而深远的意义。

目

录

　　1 什么是三分三改

　　所谓“三分三改”，就是指政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。政经分开，指把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，确保二次分配的公平；资地分开，指把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动；户产分开，指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变；股改，指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，实行股改以后，农民对自己拥有的股权享有自由处置权，这些股权不会因农民居住地的变化而丧失；地改，主要是三句话：农用地“三不变”流转，即农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转；宅基地助农民进城，即宅基地的用益物权可以变现，也应该允许农民跨行政村（镇）异地置换城镇房产或异地建房；建设用地同国有入市，即农村集体建设用地进入市场。农村集体土地分为农用地、宅基地和建设用地，分类进行用益物权改革，可以提高资源配置效率。实行农用地“三个不变”流转，可以促进土地相对集中，实行规模化、产业化经营，提高生产效益；户改，指户籍制度改革，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。

　　长期以来，农村土地、产权、户籍等城乡二元制度安排，严重阻碍了温州的城乡一体化进程。通过“三分三改”的联动推进，能够切实保护农民权益，实现农民资产增值，加快农民进镇入城；能够盘活提高存量土地使用效率，进一步拓展发展空间；能够解决半城市化问题，提升城市档次、品位和功能，为集聚高端要素营造良好环境，从而促进转型发展。

　　1.1 三分三改：政经分开

　　政经分开，是通过把村“两委”组织和村级集体经济组织分开，以确保二次分配的公平。目前在我市农村中存在这样一个弊病：村“两委”和村经济组织都从集体经济这个口袋里掏钱，导致村“两委”权力过大而缺乏监督，村干部易出现以权谋私等贪腐现象。政经分开，是针对这一问题进行彻底的改革，经过改革后的村“两委”将不直接掌握村集体资产，成为单纯的村民政治自治组织，其运行成本参照城镇社区基层组织，由公共财政来承担。农村经济合作社将作为村级集体经济组织，直接掌握村集体资产中的非土地资产。

　　1.2 三分三改：资地分开

　　资地分开，是通过把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。近年来，在山区农村实行的下山移民计划，让原先一穷二白的村集体，开始依靠土地租金壮大集体收入。但是，村“两委”仍是集体土地和土地租金共同的掌管者。在这些村庄的一个普遍现象就是，村集体资产产权不明晰，这样不仅限制了土地资产的流动，也同时限制了非土地资产的流动。而我国宪法规定，农村土地集体所有，不能搞私有化。因此，在资地分开的改革中，保持土地资产的集体性质不变，由新成立的土地合作社，代表村民进行掌握、流转、处置。而剥离后的非土地资产，则由村股份经济合作社，代表社员股东进行掌握、处置，从而实现自由流动。

　　1.3 三分三改：户产分开

　　户产分开，是通过把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。现在，许多从农村移居城市的农民，户口一转成“非农”，随之而来的就是孩子入学难，购置住房难等诸多困境。实际上，就像城里居民买了某家银行的股票，但并不需要住到银行的隔壁。村级集体经济组织成员为什么非要住在村里，才认这个账？通过户产分开，农民作为农村集体经济组织成员，享有土地承包权、宅基地用益物权、集体经济权益，这些权益不会因农民户口转换、居住地变化而改变，成了农民个人的权益，可以由农民自由处置。而入城农民在享有城镇公共服务和社会保障等方面待遇的同时，也不会以放弃原来在农村所享有的权益为前提条件。

　　1.4 三分三改：股改

　　股改，是将村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。长期以来，村级集体经济资产属于本村全体村民所有，而负责管理经营的是村“两委”。这导致了村级集体资产之于村民，就如一块虚化的蛋糕，看得见却摸不着。而股改就是让村民不仅能成为村集体经济中非土地资产的股东，而且将享有所持股份自由处置权。也就是说，村民拿到量化的股权后，既可以选择持有以获得分红，也可以将其转让，拿到实实在在的现金。同时，量化到户到人的股份，还可以通过继承、赠与等方式流转。

　　1.5 三分三改：地改

　　地改，主要是三句话：农用地“三不变”流转；宅基地助农民进城；建用地同国有入市，即农村集体建设用地进入市场。此次地改，首先鼓励农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转，进而建立镇、村两级土地合作社，探索建立土地流转价格评估制度，在农户和种粮大户之间寻求土地流转的双赢；其次是允许农民跨行政村，以镇为单位异地建房，还可以拿着宅基地指标跟政府置换，享受在城里按成本价购买经济适用房的待遇；此外通过建立一套规范的政策，农村建设用地也将同国有建设用地一样建立土地交易市场，使得村集体建设用地使用权可以通过租赁、作价出资（入股）、转让等有偿方式交易，不仅可以把农村建设用地资源转化为城市发展的要素，还能充分激发城市化的动力和潜能。

　　1.6 三分三改：户改

　　户改，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，还原户口本来的社会管理功能。长期以来，由于传统的土地政策、户籍制度、城乡二元结构的思维方式，农民被排斥在城市生活之外。而户改，将改变传统户籍与土地直接联系的制度，以家庭为本位的人口管理方式。户口将剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能。通过改革，农民和市民没有区别，同等享有城镇居民的待遇，同时保护农民在原来农村享有的正当权益。这样一来，农民就可以自愿进镇入城转变成市民，从而提高人民生活水平，加快推进城市化。

　　2 温州三分三改

　　改革开放以来，温州创造了举世瞩目的温州模式，改革发展取得了巨大成就，并依靠温州模式站在一个时代的高点。但近年来，温州发展出现很多不足，直接表现是发展速度相对较慢，其直接原因是投入不足，投资不足的关键原因是投资环境不佳。环境当中的主体是城市，影响我们城市的发展，关键是体制机制的制约。这当中，最为关键的还是城乡二元的制度障碍。

　　此次我市推进城乡统筹综合改革，就是要以统筹城乡综合配套改革为动力，以要素市场化三分三改为核心，切实破除城乡二元结构，促进各类要素向城镇集聚。什么是三分三改？三分三改怎么进行？我们结合案例对此进行详细的解读，并邀请来自政府、理论界和基层的实践者进行探讨。

　　政经分开：指把村“两委”组织和村级集体经济组织分开，确保二次分配的公平。

　　苍南宜山镇宜一村是集体收入强村，近年来，每年都实现100万元递增。今年，该村建立了村集体收支预决算制度：凡是吃集体财政“粮食”的村里各组织，都要在年初做好预算，经村民代表大会通过后，每月建立财务使用报表，并在年终向村民代表大会汇报。该村党委书记杨成涛认为，这项制度就是为增加村级财务使用透明度而设立的。

　　宜一村这种自发的行为，正是看到了目前我市农村中的弊病：村“两委”和村经济组织都从集体经济这个口袋里掏钱。导致村“两委”权力过大而缺乏监督，村干部易出现以权谋私等贪腐现象。同时，用集体经济来支付社会行政管理费用，这对农民也有失公平。

　　而我市此次统筹城乡的城镇化改革所提出的政经分开，将是对这一问题进行更彻底的改革。把村“两委”组织和村级集体经济组织分开，以确保二次分配的公平。经过改革后，村“两委”将不直接掌握村集体资产，成为单纯的村民政治自治组织，其运行成本应该参照城镇社区基层组织由公共财政来承担。

　　农村经济合作社将作为村级集体经济组织，直接掌握村集体资产中的非土地资产。并经过股改，成为股份经济合作社，以企业形式出现，其收益属于村民成员所有。甚至还可以根据每个村实际情况，划分多个股份合作社。这些经合社将由社员股东依股权、股份选举产生董事会、监事会。

　　而经过政经分开后的村“两委”和经合社，虽然在组织、职能上已分开，但在人员上可以交叉任职，并建立各自的台账，以便监督。

　　资地分开：指把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。

　　乐清市湖雾镇赤砂村曾经是一个山区村。如今，该村依靠下山移民，腾出了原来山区的土地，并作为村集体资产，出租给外来的养殖户进行复垦开发。虽然这让原先一穷二白的村集体，开始依靠土地租金壮大集体收入，但村“两委”仍是集体土地和土地租金共同的掌管者。

　　这样的情况，在我市农村具有普遍性。目前，我市农村的集体资产可分为两大块：土地资产和非土地资产。其中，土地资产包括耕地、林地等；非土地资产则包括依靠集体建设用地获得的租金收益、集体资金、设备等。而在农村的一个普遍现象就是，这些村集体资产产权不明晰。两者捆绑在一起，都由村“两委”掌握。这样，不仅限制了土地资产的流动，也同时限制了非土地资产的流动。

　　而我市此次统筹城乡的城镇化改革所提出的资地分开，是指把土地资产与非土地资产分开，使得两种资产都能够正常自由流动。实际上，就是把村集体土地资产和非土地资产的管理组织分开。

　　针对农村土地资产，我国宪法规定，农村土地集体所有，不能搞私有化。因此，资地分开改革中，要保持土地资产的集体性质不变，并经过地改后，由新成立的土地合作社，代表村民进行掌握、流转、处置。而剥离后的非土地资产，则由村股份经济合作社，代表社员股东进行掌握、处置，从而实现自由流动。

　　户产分开：指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。

　　34岁的阿锦是灵昆镇人，几年前因为嫁到市区，户口随丈夫转成“非农”。原本她一直没把自己的农村户口当回事，可今年因为孩子入学，她尝到了当城里人的“代价”。“如果户口还在村里，我份头上的地就可以转让给亲戚，在市区买房子也不用那么吃力。”阿锦说。后来她和丈夫一起从亲戚朋友家东拼西凑借钱买了房子，这才让孩子顺利入学。

　　实际上，就像城里居民买了某家银行的股票，但并不需要住到银行的隔壁。村级集体经济组织成员为什么非要住在村里，才认这个账？只要你是村级集体经济组织成员，哪怕跑到国外去了，这个村级集体经济的权益还是你的。户口和产权没有必然联系，产权与居住地也没有必然联系。农民作为农村集体经济组织成员，享有土地承包权、宅基地用益物权、集体经济权益，这些权益不能因农民户口转换、居住地变化而改变，是农民个人的权益，可以由农民自由处置。所以，农民到城镇居住生活并转换户口，与城镇居民享有城镇公共服务和社会保障等方面的同等待遇，这不是户口带来的权益，不能以农民放弃原来在农村所享有的权益为前提条件。

　　股改：指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。

　　“人人有份又人人无份”，这是村级集体资产之于村民的状态。按照国家规定，村级集体经济资产属于本村全体村民所有，可负责管理经营的是村“两委”。对于村民来说，它就像一块虚化的蛋糕，看得见但摸不着。

　　去年9月，永嘉县大若岩镇大元下村成立的村集体股份经济合作社，曾打破这一状态。该合作社把村里核定的1324.29万元村经营性资产，均分为93300股，让全村1418名村民都成为股东，并拿到固化的股份。然而，村民拿在手里的量化股权，仅作为享有每年股利分配的依据，不得继承、转让、退股提现。

　　此次股改，村民不仅能成为村集体经济中非土地资产的股东，而且将享有所持股份自由处置权。也就是说，村民拿到量化的股权后，既可以选择持有以获得分红，也可以将其转让，拿到实实在在的现金。同时，量化到户到人的股份还可以通过继承、赠与等方式流转。这就意味着，村民不管住在农村还是城镇，只要手里持有股份，就能享受村集体经济带来的收益。当然，村民也可以选择有偿转让股份，作为进城生活务工的本钱。

　　值得注意的是，此次股改仅限于村级集体经济中的非土地资产，耕地、林地等土地资源不得作为改革内容。同时，量化资产股权直接设置到户，原则上不设集体股，但应提取一定比例的村集体净资产作为改制风险金。而新成立的村级股份制经济合作社，须经上级审批组建，并向社员股东出具股权证书。合作社按照股东大会、董事会、监事会等现代企业制度运行，可以选择承包、租赁、招标、拍卖集体资产等多种方式进入市场，其收益按成员拥有股份进行分配。

　　地改：主要是三句话，农用地“三不变”流转、宅基地助农民进城、建用地同国有入市。

　　种粮大户不必挨家挨户询价，而是享受一站式土地流转服务；城镇里售价数百万的房子，农民以几十万元的成本价就能买到；村集体建设用地类似于国有建设用地上市交易……上述场景，或将通过此次地改得以实现。

　　农用地“三不变”流转——促进土地集中，实行规模化、产业化经营。缺乏规范的土地流转平台，使得不少种粮大户有心种田却无力拿地。此次地改不仅鼓励农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转，而且将建立镇、村两级土地合作社。该合作社将探索建立土地流转价格评估制度，一方面受让农户自愿流转的承包经营权，一方面为种粮大户提供多途径流转服务。

　　宅基地置换城镇房产——圆农民城镇住房梦。此次地改，不仅允许农民跨行政村，以镇为单位异地建房，还可以拿着宅基地指标跟政府置换，享受在城里按成本价购买经济适用房的待遇。可以这样假设，农民要从山里搬到城镇生活，按30万元的成本价买一套房子，这套房子的实际价值为200万元，那农民就得益170万元。不仅如此，农民还可以拿宅基地置换产业功能区标准用房，甚至可以放弃宅基地而进入城镇购买商品房，由政府直接给予相应的货币补贴。这无疑降低了农民进镇入城的安居成本。

　　村集体建设用地入市——激发城市化动力与潜能。通过建立一套规范的政策，农村建设用地将同国有建设用地一样建立土地交易市场。那么，村集体建设用地使用权就可以通过租赁、作价出资（入股）、转让等有偿方式交易，不仅可以把农村建设用地资源转化为城市发展的要素，还能充分激发城市化的动力和潜能。

　　户改：指户籍制度改革，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。

　　今年10月，国家人口计生委组织的2010年《流动人口动态监测调查》出炉，浙江部分数据显示，促使农民工产生获得城市户籍意愿的动力，占比最高的一项是“为了子女教育”（44.9%），其次依次为城市生活环境、就业机会及社会保障与福利。泰顺双旸村村民王尤赛告诉记者，自己身在农村，这几年靠盲人按摩赚了点，有心培养子女成为新一代有较高科学文化知识的人，但农村教学质量太差而难以望子成龙、望女成凤，而同村的几户人家，虽然有钱买摩托车，可房前屋后没公路也不能骑。而正是由于长期以来，传统的土地政策、户籍制度、城乡二元结构的思维方式，将农民排斥在城市生活之外。

　　传统户籍制度是与土地直接联系的，以家庭为本位的人口管理方式。通过改革之后，农民和市民没有区别，同等享有城镇居民的待遇，同时保护农民在原来农村享有的正当权益。这样一来，农民就可以自愿进镇入城转变成市民，从而提高人民生活水平，加快推进城市化。