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土地管理法释义

  《中华人民共和国土地管理法释义》内容是由全国人大常委会法制工作委员会组织编辑的一套系列丛书。该套丛书由一系列法律释义组成。邀请有关专家、学者和部分参与立法的同志编着。该丛书坚持以准确地反映立法宗旨和法律条款内容为最基本要求,在每部法律释义中努力做到观点的权威性和内容解释的准确性。

      1   土地管理法释义目录


      第一部分 绪论

      土地管理的基本规范

      第二部分 释义

      第一章 总则

      第二章 土地的所有权和使用权

      第三章 土地利用总体规划

      第四章 耕地保护

      第五章 建设用地

      第六章 监督检查

      第七章 法律责任

      第八章 附则

      第三部分 附录

      附录一:

      中华人民共和国土地管理法

      中华人民共和国城市房地产管理法

      中华人民共和国森林法

      中华人民共和国草原法

      中华人民共和国渔业法

      附录二:

      中华人民共和国土地管理法

      全国人大常委会办公厅关于公布土地管理法

      全国人大法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法》初步审议情况的汇报

      全国人大法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法》审议结果的报告

      关于高等教育法和土地管理法修改意见的报告

      附录三:

      中央有关部门、群众团体对土地管理法的意见

      一些民主党派、专家对对土地管理法的意见

      黑龙江省有关部门和一些专家、基层单位对土地管理法的意见

      浙江省有关单位和人员对土地管理法的意见

      各省、自治区、直辖市对土地管理法的意见

      土地管理干部对土地管理法提出的意见

      部分专家、学者、律师和科研人员来信对土地管理法的意见

      日本、美国、韩国、俄罗斯和我国台湾有关土地利用和保护的法律规定

      后记



      2   中华人民共和国土地管理法释:第四十七条


      第四十七条 征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。

      征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。

      征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

      被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

      征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

      依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。

      国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

      【释义】 本条是关于征用土地补偿的规定。

      一、关于确定征用土地补偿的原则,在修改《土地管理法》过程中,都普遍反映,原《土地管理法》在征地补偿的规定上存在两个明显的缺陷;一是征地补偿的标准过低,二是实际工作中难以操作。因此,曾经建议征地补偿的标准由国务院规定,或由各省、自治区、直辖市根据各地的实际情况规定、经过反复研究认为:一是征地是一种国家行为,也是农民对国家应尽的一种义务,不是农民向国家卖地;国家征用土地再出让时,决定不同地价的级差地租是国家投资形成的,原则上这项收益应当属于国家。二是征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。根据以上两条,对征地补偿标准进行了调整,而对补偿的原则和方法未作修改。

      二、征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用土地的补偿标准和补偿办法不因征用土地之后的用途的改变而改变。而是按照土地的原用途确定补偿标准和补偿数额。原来是耕地的按耕地的标准补偿,原来是林地的按林地补偿,原来是未利用的荒山、荒地没有收益的,原则上不予补偿。对地上物补偿和拆迁也是一样,征用土地之前的地上物予以补偿,征用之后新增的地上物原则上不予补偿。对人员安置也是如此,对征用土地之前土地的使用者或承包经营者的人员予以安置,而对征用之后新增的人口或劳动力将不予以考虑。这是征用土地补偿的基本原则。

      三、征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。

      1.土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的投人和收益造成损失的补偿。补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。征用耕地的土地补偿费标准为被征用耕地前三年平均年产值的四至六倍,比原《土地管理法》规定的三至六倍有所提高,至于前三年平均年产值的计算方法与原《土地管理法》基本相同。

      2.安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。就目前来讲;主要安置的应当是耕地的土地使用者或承包经营者,因征地使之终止了土地承包经营合同或土地使用权,应当由国家予以安置或发给安置补助费。其安置补助费的标准为该耕地前三年平均年产值的四至六倍,即按人均耕地产值的四至六倍。与原《土地管理法》相比,计算上有所区别,原规定为每个农业人口的安置补助费为年平均亩产值的二至三倍,新法为人均耕地的四至六倍,与人均耕地的多少有直接关系。安置补助费主要用于征用土地后农业人口的安置,因此,谁负责农业人口的安置,安置补助费就应该归谁。如果是农民自谋职业或自行安置的,安置补助费就应当归农民个人所有。每公顷征用耕地的安置补助费最高标准由原来的前三年平均年产值的十倍调整到十五倍。

      3.地上物的补偿费,包括地土地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地土地下管线、水渠的拆迁和恢复费用,被征用土地上林木的补偿或砍伐费等,其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。各省、自治区、直辖市在制定土地管理法实施办法时将予以明确规定。

      4.青苗补偿费,是指农作物正处于生长阶段而未能收获的,因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的,应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。青苗补偿费的补偿标准,一般根据农作物的生长期按一季的产值予以计算,或按一季作物产值的一定比例予以补偿。具体的标准由各省、自治区、直辖市规定。

      四、征用其他土地的土地补偿费和安置补助费,包括征用耕地之外其他土地,如林地、草地、水域、建设用地等,也应当给予补偿。其具体的标准由各省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。一般也应当按照被征用土地的平均年产值乘倍数的办法计算,有一些很难计算平均年产值的,则可以参照相似的土地确定具体的补偿标准。各省、自治区、直辖市将在制定土地管理法实施办法时作出具体的规定,或专门作出规定。

      五、征用城市郊区的菜地,除按本法的规定缴纳土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费外,还应当缴纳新菜地开发建设基金。这主要是为稳定城市郊区菜地面积,保证城市蔬菜供应,加强新菜地建设所采取的一项措施。关于征用菜地缴纳新菜地开发基金的办法,国务院有关部门已作出规定,按城市规模的大小,确定不同的收取标准。每征用1亩城市郊区菜地,城市人口100万以上,缴纳7000—10000元,城市人口 50—100万的市缴纳5000—7000元,50万人口以下的市缴纳3000—5000元。新菜田建设基金由城市人民政府收取,用于本市城市郊区菜地的开发建设。

      六、征用耕地的土地补偿费和安置补助费之最高标准。按照本法的征地补偿原则为保证被征用土地单位的农民不因土地征用而降低生活水平。因此,本条第六款又规定,依据本条第二款的规定支付的土地补偿费和安置补助费不能保证被征地单位农民的原有生活水平的,经省级人民政府批准,可以提高补偿标准。两项之和最高可以达到被征用土地前三年平均年产值的30倍。据测算,一般情况下如达到30倍,即相当于30年的产值,保证农民的生活水平是完全可能的。再者,目前农村耕地的承包经营权为30年。如果不考虑物价上涨和增产因素。30年的产值也就相当于土地承包期30年的全部产值。

      七、新《土地管理法》还对征地补偿作出了特别规定:“国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准。”这就意味着根据社会经济发展水平的变化,国务院有权提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准,不再需要经过人大常委会的立法。

      八、根据调整征地补偿费标准的原则,这里需要说明的是:第一,征地仍是国家行为,而不是土地的买卖。因此,各省、自治区。直辖市可以根据新《土地管理法》确定的标准范围内制定更为具体的标准。在具体实施征地行为时,也应由政府按照《土地管理法》的规定确定具体的补偿办法,而不是由国家(政府)和农民协商或按“市价”补偿。支付的费用仍然是补偿或补助性质的,而不是完全的地价,不能根据土地使用权出让价格确定征地补偿标准。第二,征地补偿和安置补助的原则是保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通过补偿和采取各项安置措施,要使被征地单位的农民的生活水平达到征地前的生活水平。如果达不到,应当采取相应的措施,包括提高补偿标准,最高能提高到30倍。这样即使存入银行,按目前的利率也可以保证农民的收入高于被征用土地之前的水平。第三,征地补偿的办法没有政变,应当按原办法管理和使用好征地费。即土地补偿费是给予土地所有者和使用者因投入而造成损失的补偿,应属于土地所有者和使用者所有。安置补助费是用于被征地单位群众的生活安置的,应当用于被征用土地的使用者或承包经营者的生产、生活安置。地上物、青苗等补偿费属于地上物、青苗的所有者所有。




      3   中华人民共和国土地管理法释义:第三十七条


      第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

      在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

      承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。

      【释义】 本条是关于闲置、荒芜耕地的规定。

      一、长期以来,我国城市土地利用效率低下,浪费严重。据统计,1985—1994年,我国城市由324个猛增到622个,增加近一倍;城市建成区面积由9386平方公里增加到17940平方公里。平均年递增5.5%。目前,全国600多个城市人均用地已达101.6平方米,高于人均用地100平方米的城市有400多个。据原国家土地管理局对全国非农业建设用地大清查的结果显示,全国现有各类闲置土地174万亩,有的已闲置达几年之久。一方面土地在大量闲置,另一方面建设又在大量占用耕地,造成土地资源的更大浪费,与我国人多地少的国情严重不符,因此,这次修改《土地管理法》,增加了本条的规定。

      二、本条第一款是对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的规定,主要有以下三种情况,一是一年内不用而又可以耕种并收获的,由原耕种该耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;二是一年以上未动工建设的,按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。也就是说造成闲置的单位和个人,应当受到缴纳闲置费的经济处罚。其目的在于用经济手段来约束用地者的行为。依照本款规定缴纳的闲置费,是指用地者以划拨方式取得的土地使用权。三是连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。也就是说,对于连续二年未使用的,用地者的土地使用权将由政府无偿收回,以体现对用地者的严厉处罚。

      三、本条第二款是对城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的处理,对此,《城市房地产管理法》第二十五条明确规定:“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”为了使《土地管理法》与《城市房地产管理法》相衔接,本条规定对城市规划区内闲置土地的处理,适用《城市房地产管理法》。

      四、本条第三款是有关弃耕抛荒的规定。承包经营耕地的单位或者个人,有按照承包合同的约定合理利用土地的义务,如果弃耕抛荒,就会浪费国家和集体的土地尤其是耕地资源,作为发包单位有权终止承包合同,收回发包的耕地。这对防止耕地撂荒、保护耕地具有重要意义。

      4   中华人民共和国土地管理法释义:五十七条


      第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

      临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。

      临时使用土地期限一般不超过二年。

      【释义】 本条是关于临时用地的规定。

      一、建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的,由县级以土地方人民政府土地行政主管部门批准。城市规划区内的临时用地,报批前,应当先经城市规划行政主管部门同意,临时用地应当签订临时用地合同,临时用地不得建永久性建筑,临时用地的期限为二年。

      二、临时用地由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时用地是指建设过程中或勘查勘测过程中一些暂设工程和临时设施所需临时使用土地的行为。有以下几个特点:

      1.临时用地不改变土地用途的性质。即原土地的用地属建设用地的仍为建设用地,原来为农用地的仍为农用地。因此,临时使用农用地的无需办理农用地转用手续。使用结束后仍恢复原用途。

      2.临时用地不改变土地权属。即原土地的所有权和使用权都无需改变。使用农民集体土地的不需要办理征用土地,使用国有土地的也不必办理划拨或有偿使用手续,只需签订临时使用土地合同,并对土地所有权人和原土地使用权人予以一定的补偿。

      3.临时用地经批准后,应当签定临时用地合同,并给土地的所有权人和原使用权人的损失予以补偿。使用结束后,使用者应当负责恢复原貌。并交还原土地使用者或土地所有者。

      4.临时用地是指临时使用城市内的空闲、农用地和未利用地。不包括因使用原有的建筑物、构筑物而引起的使用土地的行为。如使用原有建筑物、构筑物应当采用租赁的办法。

      因此,临时用地既不属于建设用地,也不属于农用地。只是一般临时用地与工程建设相关联,常将临时用地作为建设用地的附属用地,并将此在建设用地的内容里规定。按本法的规定,临时用地包括两类:一类是工程建设施工临时用地,包括工程建设施工中的设置的临时加工车间、修配厂、搅拌站、预制场、材料堆场,运输道路和其他临时设施用地,工程建设过程的取土弃土用地;架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程所需临时使用的土地等。另一类是地质勘查过程中的临时用地,包括:厂址、坝址、铁路、公路选址等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测,探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查勘探所需临时使用的土地等。因临时用地不改变土地使用性质和土地权属,主要是经济补偿和使用后土地的恢复等问题,本法规定由土地行政主管部门审批,不必报人民政府批准。

      三、在城市规划区的临时用地应当先经城市规划行政主管部门同意。按照《城市规划法》的规定在城市规划区内建设的。必须经城市规划行政主管部门同意,属于临时建筑的,应当在规定的期限内拆除。这是为了保障城市规划实施的需要。

      四、土地使用者应当与土地所有者签订临时用地合同。临时用地合同是约定土地所有权人和临时用地的使用权人的权利、义务的规范文件。因临时用地有一些要求:如临时用地的用途、使用期限、使用后的恢复措施、土地补偿等、都必须通过合同双方约定,并严格执行。如改变临时用地合同中的某些条款,也要经双方协商后重新签订临时用地合同或签订临时用地的补充合同。国务院将对临时用地合同的具体要求作出规定。临时用地合同由临时用地的使用者与所有者签订。如使用的是国有土地,土地行政主管部门代表政府与土地使用者签订合同并按合同的要求支付临时用地补偿费。如临时用地对原土地使用者造成损失的,由土地行政主管部门用收取的临时用地补偿费予以补偿。如果使用的是农民集体所有的土地,将由农村集体经济组织或村民委员会代表所有者与临时用地使用者签订临时使用土地合同,并收取临时用地补偿费。给原土地使用者或承包经营者造成损失的,由农村集体经济组织或村民委员会用收取的临时用地补偿费予以补偿。

      关于临时用地的补偿标准,一般根据给原土地所有权人和使用权人造成的损失,由土地所有权人和临时用地者双方通过临时用地合同约定。

      五、临时用地的性质不得改变。临时使用土地者应当按照合同约定的用途使用土地,临时用地只能是临时使用土地的行为,不能将临时用地改为永久建设用地。不得建永久性的建筑物及其他设施。使用结束后,将土地的临时建设的设施全部拆除,恢复土地的原貌,并交还给原土地所有权人或使用权人。

      六、临时用地的期限一般不超过二年。关于临时用地的期限,主要与工程建设和勘查的期限有密切关系。有的只需几个月或更短的时间,有的长达3一5年,甚至10年。但临时用地的期限过长,将会使临时用地改为实际上的建设用地,并给土地的所有者和使用者造成实际上的失去使用权。因此,临时用地必须要有限期的规定。临时用地不超过二年的,使用的具体期限可以在临时使用土地合同中由双方约定。临时用地确需超过二年的,必须经过批准,通过双方的合同约定,或二年后重新办理临时用地手续。特别要防止借临时用地为名,将农用地转为建设用地。