2018年1月16日，原国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅联合下发了《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，表明利用集体土地建设租赁住房已经在试点城市进入实施阶段。
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中国实行土地的社会主义公有制，土地的所有制形式包括国家所有（全民所有）和劳动群众集体所有二种形式。
顾名思义，国有土地即土地所有权属于国家的土地。国家作为国有土地所有者并不直接使用土地，而是由具体单位和个人来使用。国有土地的收益权能一部分由土地使用者实现，一部分由国家通过收取土地使用税（费）和土地使用权有偿出让的形式来实现。由于我国法律禁止土地买卖，国家土地所有权一般不能流转，因而国家对国有土地的处分权主要是对土地使用权而言，划拨、出让或者确认、收回土地使用权的权利，都可以理解为对土地的一种处分。有偿取得的国有土地使用权，可以依法转让。
集体土地是指农民集体所有的土地。也叫做劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权，农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。
集体土地是中国土地所有制的一种形式。农村集体土地的所有权主体是农民集体，而不是集体经济组织。
2018年1月16日，原国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅联合下发了《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，表明利用集体土地建设租赁住房已经在试点城市进入实施阶段。
为贯彻落实中央关于“房子是用来住的，不是用来炒的”这一定位，通过释放土地政策红利，增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制，2017年8月原国土资源部、住房城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号，以下简称《方案》），确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市作为第一批试点，可以突破原来法律政策规定，利用集体建设用地开展租赁住房建设。
在房价高企和房地产调控机制不断强化的背景下，该政策出台对房地产市场的影响及政策如何落地等问题，引发了社会各界广泛关注。实际上，2011年国土资源部就通过函复的形式批准北京、上海两作为试点，开展利用集体建设用地建设租赁性住房，北京和上海也进行了多个项目的实践，取得了一定的试点经验。北京市相关主管部门先后出台了《关于印发利用北京市集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》（京国土耕〔2014〕467号，以下简称“北京市467号文”）《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房有关工作的意见》（市规国土发〔2017〕376号，以下简称“北京市376号文”）等政策文件。笔者结合北京市的实践经验，就如何利用集体土地开展租赁住房建设进行简要分析。
一、关于集体土地供应的条件
《方案》要求，项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地，增加住房有效供给。以满足新市民合理住房需求为主，强化监管责任，保障依法依规建设、平稳有序运营，做到供需匹配。
一是集体土地权属要求。用于租赁住房建设的集体土地必须权属清晰，没有争议。
二是集体土地规划要求。建设租赁住房占用的集体土地要符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，不符合规划用途的土地，不能用于集体租赁住房建设。
三是集体土地利用现状要求。用于租赁住房建设的集体土地应当是存量建设用地，不得占用耕地。笔者认为，针对农村原有存量建设用地地块面积小，较为分散的特点，在符合规划的前提下，可以适当通过增减挂钩、土地置换等途径调整集中。
四是土地分布区域要求。集体租赁住房建设主要目的是要解决供需平衡，满足新市民住房需求。北京的前期试点阶段，集体租赁住房项目主要分布在海淀和朝阳城乡交界地区，比如媒体广泛报道的海淀区唐家岭村。2017年以来北京已确定集体土地租赁住房项目39个，主要涉及朝阳、海淀、丰台、顺义、昌平、大兴等12个区。北京在确定的集体土地租赁住房项目地点方面，主要考虑要结合“三城一区”和产业功能区，坚持毗邻产业园区、毗邻交通枢纽和毗邻新城。
二、关于项目主体和权益分配
无论《方案》还是北京市相关政策文件，都强调必须尊重农民意愿，维护农民权益，在农村集体和农民自愿基础上通过建设租赁住房、出租房屋的方式获得长期稳定收益，分享城乡统筹发展的成果。
1、关于项目主体
《方案》对项目主体没有特殊要求，规定村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。强调通过合同管理的模式，约定建设主体合作各方的权利义务，平衡利益分配。2014年北京市476号文，对集体租赁住房项目主体有严格限定，要求必须是农村集体经济组织自主进行开发建设，农村集体经济组织是唯一项目建设主体。2017年北京市367号文，则修改了原来的严格限制，规定集体租赁住房项目主体可以有多种形式：
一是借鉴北京市大兴区作为农村集体经营性建设用地流转试点的实施经验，要求集体租赁住房建设以镇级统筹为原则，以镇级集体经济组织作为项目建设主体。
二是有条件的村集体经济组织，也可以作为项目建设主体。
三是农村集体经济组织可以土地使用权入股，和国有企业合作开发建设集体租赁住房。项目主体可以是集体经济组织，也可以是双方合作新设立的企业。
四是限定在农村集体经营性建设用地流转试点区域内，可以将集体土地进入土地公开市场交易，土地竞得者作为项目主体。
2、关于权益分配
《方案》规定要维护农民合法利益，根据项目具体运作模式，兼顾政府、农民和农民集体、其他参与租赁住房建设运营管理主体、租赁住房承租人等各方利益，通过合同约定各方权利义务。
2014年北京市476号文，规定集体租赁住房项目村集体可以自己运营，收益当然归村集体经济组织。按照公共租赁住房政策进行出租和管理的，收益分配由村集体经济组织和住房保障机构协商约定。
集体租赁住房及其附属设施归村集体所有，作为集体资产必须纳入台账，加强监管。租赁住房收益在村民内部分配，要求严格按照民主决策的程序进行。账目要定期公开，接受村集体成员监督。
2017年北京市367号文，基本延续了上述思路，同时对住房租赁期限和租金水平做了规定。集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式与国有企业联合开发建设的，集体经济组织在新成立的企业持股比例不得低于51%,且应有保底分红。
三、关于项目审批管理
无论是《方案》还是北京市的政策文件，均强调要加强集体租赁住房建设项目的审批管理，从试点审批、项目报批、建设标准等方面提出了明确的要求。
1、试点审批。北京市376号文明确规定，项目申报单位应当拟定项目实施方案，实施方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积和四至范围、土地利用现状及规划情况、项目申报主体、资金来源、运营模式及项目推进计划。实施方案经市规土委联合其他行政主管部门审查，认为符合试点要求的，报市政府批准实施。
2、项目报批。试点审批通过之后，项目申报单位向行政主管部门申请办理项目规划、预审、立项、用地、施工等批准手续。为加快项目实施进度，其中项目规划、预审、立项等手续可并联开展，土地农转用批复、占地批复可与项目立项同步办理。
3、用地标准。《方案》要求，健全集体建设用地规划许可制度，推进统一规划、统筹布局、统一管理，统一相关建设标准。试点项目区域基础设施完备，医疗、教育等公共设施配套齐全，符合城镇住房规划设计有关规范。北京市367号文要求，集体租赁住房用地按照城镇居住用地标准进行规划和管理。统筹考虑首都城乡发展和产业布局的前提下，确定集体租赁住房的建设类型、用地规模和空间布局，优先在产业比较完备、居住配套相对不足的区域布局，并配置必要的教育、医疗等公共服务设施。
4、住房建设标准。北京市367号文要求，集体租赁住房的套型结构和面积标准，可结合具体情况，按照市场需求进行规划、设计和建设，实施全装修成品交房。项目规划设计方案经专家审批，建设施工等工程应当按照规定公开招标。项目建设必须符合住房质量安全标准，建筑结构和附属设施设备，应当符合法规、规范要求，不得危及人身安全。
四、关于项目运营管理
1、关于建设资金。集体租赁住房建设资金可以通过多种方式筹集，一是集体经济组织自有资金和保障房运营机构、租房企业预付的租金；二是集体经济组织以租赁住房未来收益为抵押担保，向金融机构办理的贷款或其他融资支持。三是集体经济组织和国有企业联合开发的，国有企业的自有资金或者提供担保办理的贷款及其他形式融资。
2、关于运营模式。《方案》和北京市的政策均强调集体租赁住房“只租不售”的性质，在项目各个环节批复文件中，均应注明“该项目只能用于租赁，不得对外销售”.
3、关于租赁管理。租赁可以采取多种模式：一是项目主体可以自行租赁，按照住房租赁市场的情况，和承租人确定出租年限、租金水平，鼓励签订长期租赁合同，但单次租期不得超过10年；除承租人另有要求外，单次租赁期限不低于3年。二是鼓励趸租集体租赁住房作为公租房房源，面向公租房备案家庭或者人才配租，或由保障家庭自行承租。依法享受公租房补贴和政府税费优惠政策。目前北京市保障房性质的国有企业已经普遍参与集体租赁住房建设项目。三是政府部门加强租赁引导，与产业布局、就业人群相结合，促进职住平衡。鼓励将集体租赁住房委托给专业化运营企业进行管理和运营，提高租赁业务和物业管理的标准化、专业化水平。北京市部分国有房地产企业已经积极参与集体租赁住房建设和运营项目。
4、关于税费优惠。按照政策规定，集体租赁住房建设和运营可以按照规定享受相关财政扶持政策和税费优惠。
五、关于不动产产权登记管理
《方案》没有对租赁住房产权登记作出明确要求，只是按照利益分配的原则，由村集体和参与的企业通过合同约定租赁住房的产权归属。
2014年北京市476号文，村集体经济组织是租赁住房建设的项目主体，土地使用权和房屋产权当然归村集体经济组织享有并办理登记。土地使用权证按项目宗地整体核发，房屋所有权证按幢核发，均不予分割登记发证。土地使用权证应注明：仅用于租赁住房建设，未经批准不得出让、转让、抵押，不得转租，不得改变土地用途。房屋所有权证应注明：不得转让和抵押。
2017年北京市367号文规定，租赁住房的集体建设用地使用权和房屋所有权归属于项目主体，以集体经济组织申报的项目，权利归集体经济组织；以集体经济组织和国有企业合作成立的新企业申报的，归新成立的的企业所有。不动产权利证书按项目整体核发，不予分割办理单元产权证书。在土地使用权部分注明：仅用于租赁住房建设，未经批准，不得出让、转让，不得转租，不得改变土地用途，不得出售。在房屋所有权部分注明：仅用于租赁住房运营管理，不得出售。
