土地制度是关于土地所有、占有、支配和使用诸方面的原则、方式、手段和界限等政策、法律规范和制度的体系.广义指包括一切土地问题的制度,是人们在一定的社会经济条件下,因土地归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称.主要包括土地所有制度,土地使用制度,土地规划制度,土地保护制度,土地征用制度,土地税收制度和土地管理制度.狭义指土地所有制、土地使用制和土地管理制.有时仅指土地所有制,是土地制度中的核心问题.土地所有制在法律上的表现是土地所有权.土地所有制是土地所有权的经济基础.土地制度的基本目标是保证土地资源的合理分配和有效使用.

改革目标涉及城镇化布局和形态优化、城镇化发展的现代农业基础、城镇化转型发展、城镇综合承载能力提升、土地收益对城镇发展的持续支撑能力、被征地农民充分享受城镇化成果、新型农村社区建设和城乡一体化发展等七个方面,体现新型城镇化目标与土地管理制度改革目标的融合.

作为城镇化发展过程中关键环节之一的"土地"问题,思路已经明确,政策建议"初稿"已成.

我国现行土地管理制度

一、根据我国《宪法》《土地管理法》及其实施条例的规定,我国土地使用制度内容包括以下方面:

1、国家建立土地调查制度和土地统计制度.

2、国家实行土地用途管制制度.

3、土地的权利归属制度.

4、土地所有权禁止转让制度.

5、国家实行保护耕地的制度.

二、我国现行土地征用制度,存在着以下问题:

1、土地征用"公共利益"界定不明确

为满足社会公共目的的用地需求,各国普遍设定了土地征用权.为了防止土地征用权的滥用,一般规定政府只有出于"公共利益"需要,才能行使土地征用权,我国也不例外.《宪法》第十条第2款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿."《土地管理法》第二条第4款规定:"国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用."虽然法律规定了征用农村土地是实现公共利益的需要,但并未对可以行使土地征用权的"公共利益"的具体类型和范围予以明确规定,为土地征用权的滥用制造了空间.

实践中,各类建设项目,凡符合规划、涉及占用集体土地、农用土地转为非农建设用地的,一律都可以申请国家行使征用权取得.被征占的农村土地在实际使用中并不都是"公共利益",甚至"公共利益"只是其中很少的一部分.对"公共利益"界定不明确,是造成改革开放以来土地征用范围无限度扩张甚至频繁出现"圈地运动"的法律根源.

3、土地征用制度程序设计不完善

我国土地管理法只规定了土地征用必须经过国务院或省级人民政府批准,但对土地征用是否基于公共利益的需要没有任何审查认定程序,这一重要程序的欠缺成为我国农村土地征用权经常被滥用的重要原因.

4、操作过程缺乏土地权利人的主动参与程序

《土地管理法实施条例》第二十五条规定,"市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡( 镇) 村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见."从"两公告一登记"的程序来看,被征地的农民只是被动的参与而不是主动地参与征地过程.征地方案、安置补偿方案的公告,只是相当于征地的通知,通知农民土地被征的事实,征与不征、补与不补、补多少,农民并没有发言权.

5、 土地征用补偿标准不科学

《物权法》确定的农用地补偿范围主要包括:土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费用等,农民的其他损失不予补偿.土地补偿费为该耕地征用前3年平均年产值的6—10倍,安置补助费为耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍.土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍.《物权法》对这个问题相对于《土地管理法》没有太大的突破.这种按照土地原用途的年产值倍数来进行补偿的方式,没有体现土地的潜在收益和利用价值,没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能,更没有体现土地市场的供需状况,不符合市场经济规律,属于低层次的不完全补偿标准,在市场经济条件下,显然是不科学的.