摘要：北京市集体林权制度改革方案,林权制度改革方案,集体林权制度,林权登记,林权流转,林权市场
一、目标要求
（一）总体目标
从2009年1月开始，用3年左右时间，基本完成明晰产权、确立主体、放活经营、强化管理、保障收益的
集体林权制度改革的主体改革任务。总体进度大体分为三个阶段：一是稳步推进。2009年稳步推进集体
林权制度改革，各区县选择群众基础好、干部能力强、基础工作扎实、有代表性的乡镇，以点带面，先易后难，稳步推进改革，认真总结经验。二是全面推开。2010年在总结2009年改革工作做法和经验的基础上，各区县全面推开集体林权制度改革。三是基本完成。到2011年基本完成全市集体林权制度主体改革任务，为下一步完善配套措施建设、深化推进配套改革、实现兴林富民目标奠定基础。初步构建“产权归属清晰、经营主体到位、权责划分明确、利益保障严格、
流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度。
（二）基本要求
1.坚持分类指导，分区施策。按照林业分类经营管理制度，根据生态环境建设和
经济发展的需求，科学区划界定生态公益林和商品林，采取相应的管理体制、经营机制和政策措施。放开搞活商品林，管好管严生态公益林。
2.坚持因地制宜，形式多样。发挥
农民的改革主体作用和村级组织的管理职能作用，
集体经济组织可以依照法律和政策规定，根据当地的森林资源状况和经济发展水平，以及功能、区位、林种、权属等不同情况，因地制宜，因村施策，自主选择改革方式，自主确定管理模式。
3.坚持稳步推进，确保稳定。把确保改革成效和社会稳定放在首位，本着“先易后难、质量为先”的原则，以点带面，扎实有序，稳步推进改革，妥善处理和及时化解改革过程中出现的各种矛盾纠纷，处理好改革、发展与稳定的关系。
4.坚持政策推动，机制保障。按照保护生态和维护农民利益的宗旨, 研究制定和完善产权界定、生态保护、效益补偿、产业扶持等相关政策，调动农民参与改革的积极性，用政策解决问题、矛盾和纠纷，用机制政策推动改革。
5.坚持区县为主，部门联动。集体林权制度改革事关农民的利益，涉及面广、政策性强。工作开展坚持市级督察指导、区县领导实施、部门做好服务。以区县为主，加强部门联动，精心组织，认真谋划，上下协调，形成合力。
二、主要任务
（一）明晰产权
以农村
家庭承包经营、集体股份经营等形式，完成
林权登记和
确权发证，通过核发或换发
林权证，将集体
林地承包经营权和林木
所有权落实到农户，确立农民的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、确利等其他方式落实产权。
1.确定经营形式。农民集体所有的林地林木，属于集体经济组织成员所有。依法实行
林地承包经营制度，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
山区生态公益林以确定股权为重点。对于没有发包或流转出去的林地，继续由村集体统一管理，为林地林木所有权权利人颁发林权证。按照“均股不分山”的原则，明晰所属
集体林地产权股本，依法进行股权确认，“均股确利”到户，为本集体经济组织成员颁发个人股权证。各区县可结合本地区乡镇村实际，参照《关于积极推进农户
土地承包经营权确权和流转的意见》(京发〔2004〕17号)文件规定精神，自行制订集体经济组织成员界定办法和股权份额量化标准。山区生态公益林规划区域内，尤其生态脆弱地区以生态效益为主，兼有经济效益的经济林纳入生态公益林改革范围，按生态林有关规定、政策进行管理。
商品林以确定经营主体为主。适宜家庭承包经营的，采取确权确地的方式承包到户，实行家庭承包经营；集体统一管理经营好、效益高，农民愿意的，可以划分股权，均股确利到户，实行集体股份经营；其他的可以进行评估作价，以招标、拍卖、公开协商等形式，确定经营主体。将林地林木发包给本集体经济组织以外的单位或者个人经营的，要报乡镇人民政府批准。
2.依法履行程序。农村集体
林地经营形式、承包方案、股份份额的确定及将林地林木发包给本集体经济组织以外的单位或者个人经营的，均需经本集体经济组织成员的村民会议(社员会议)三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表（社员代表）讨论同意，形成决议，方可实施。
3.规范承包期限。林地承包期为30—70年。林权证登记的林地林木使用期要与林地林木承包期限保持一致。
4.完善承包管理。已承包经营到户，或流转到个人、单位的林地林木，要组织开展对林地承包合同所载内容的核实，依法进行面积和四至核定，完善承包管理；承包合同不完备的，要进行合同修改或签订补充合同，完善承包合同；承包期满，合同内容较规范，承包方愿意继续承包的，同等条件下可以优先续包。
5.妥善处理历史遗留问题。对已划定的自留山、责任山、已发包或流转的林地存在问题的，各区县应区别对待、认真梳理，逐步解决，落实林地承包经营制度，确立农民经营主体地位。
承包或流转程序合法、合同规范的，要予以维护；面积过大、租金过低、合同不规范的，只要程序合法，能够协商处理和调处的，采取完善合同、继续经营的办法；对违反法律规定、程序不合法、改变
土地性质或用途，大多数成员要求解除合同的，应依法纠正。
自然保护区、森林公园等规划范围内属于农村集体所有的林地林木，依法确定农村集体林地和林木的所有权和使用权，为林地林木所有权权利人颁发林权证，享受生态公益林政策。经营管理现状维持不变。
6.开展林权勘验和登记发证。产权明晰、经营主体明确，依法实地勘界、登记、确权无误后，由林权人申请林权登记，对
林地使用权和林木所有权核（换）发林权证。
林权登记因子已发生变化未进行变更的，要经过核实后进行变更或注销登记。
7.维护林权证的法律地位。县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认
林地所有权或者使用权的证书，是该
土地所有权或者使用权的证书。已获得林权证的林地不再办理其他
土地权属证明。
各区县可结合本地区情况依法制订明晰产权的具体操作细则。
（二）放活经营权
1.在坚持森林采伐限额管理的前提下，改革商品林采伐管理办法，进一步完善林木采伐管理机制，简化林木采伐审批程序，满足采伐指标，提供便捷服务。
2.商品林由经营管理者依法自主决定种植结构、经营方向、经营模式和经营目标。在林地上发展的商品林在采伐的当年或者次年内完成更新造林任务，不得改变林地性质。
3.鼓励依法合理利用各种林地资源，发展
林下经济，开展科普旅游、
生态旅游、采摘旅游，但不得破坏生态公益林的生态功能。
4.自留山和责任山，属于同一集体经济组织的林地，在农户自愿的基础上，鼓励采取联户经营、委托经营及股份合作经营等形式实行
规模经营，经营方式由农户协商确定。
5.对生态公益林，根据
林地保护利用规划和森林经营方案，可进行必要的抚育、低效林改造或更新性质的采伐，禁止商品性采伐。
（三）保障收益权
1.征收集体所有的林地，要依法足额支付
林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。林地补偿费是给予林地所有人和林地承包经营权人的投入及造成损失的补偿，应当归林地所有人和林地承包经营权人所有，补偿分配办法依照合同约定，若合同没有约定的，林地所有人和林地承包经营权人按照投入及造成损失协商解决。
2.集体统一经营管理的，林地征占用补偿、多种经营收入，以及承包和流转所得收益的二次分配，原则上所得收益的70%以上均分给集体经济组织内部成员，其余部分留作集体公益事业。
3.建立完善山区生态效益补偿制度，落实生态公益林生态效益补偿。生态效益补偿在已建立并逐步完善生态林管护员机制基础上，建立人人享有的生态效益基本补偿保障制度和办法。森林生态效益以集体林地所有权确权面积给予补偿，并落实到林地所有权权利人，林地所有权权利人再按照“均利不分林”的原则，“确权确利”落实到本集体经济组织的成员。
（四）落实处置权
1.除生态公益林及有权属争议的商品林外，允许承包方和集体经济组织按照“依法、自愿、有偿”的原则，对拥有的集体林地使用权和林木所有权进行流转。集体统一经营管理的林地使用权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意。
2.通过家庭承包方式取得的集体林地使用权和林木所有权，可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转，但家庭承包经营的林地承包经营权转让，应经发包人同意，并与发包方变更原林地承包合同；通过招标、拍卖、公开协商等方式承包并依法登记取得林权证的林地，经集体经济组织同意，其林地使用权和林木所有权可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。
3.林地
林木流转时应签订合同。林地承包经营权流转合同一般包括以下条款：双方当事人的姓名、住所、身份证号码、联系方式；流转林地的林权证号、林地所在地名称、位置、四至界线、树种、林种、面积、林木蓄积等；
流转期限和起止日期；双方当事人的权利和义务；流转价款及支付方式；违约责任等。具体条款各区县可制订标准合同文本执行。
4.
林权流转后不得
改变林地用途。正确引导农民合理流转林地使用权或林木所有权，流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。
三、方法步骤
（一）准备阶段
1.成立组织。各区县在市集体林权制度改革领导小组的指导下，建立和完善本区县集体林权制度改革领导机构，建立健全以党政主要领导为组长、有关部门参加的集体林权制度改革工作领导小组。领导小组要加强办公室建设，充实办公室工作力量。要召开集体林权制度改革动员会议，全面部署和安排集体林权制度改革工作，乡镇村也要组织召开党员干部和村民会议或村民代表会议，全面组织和动员改革工作。
2.调查摸底。各区县、乡镇要组建由相关部门、单位参加的林改工作队伍，深入开展摸底调查。要在以往的林地调查基础上，结合二类调查结果及林地保护利用规划成果，认真梳理林地资源基本情况、林地经营管理状况、林木种植情况、林权管理现状，特别是林业“三定”以来各种形式的承包及流转情况。要广泛听取
农村干部群众对集体林权制度改革的认识、理解、真实想法和意见建议。
3.制定方案。认真贯彻落实中央和市委、市政府有关集体林权制度改革文件精神，把握政策方向，在调查研究和科学论证的基础上，做好实施办法和改革方案的制定工作。明确集体林权制度改革的指导思想、基本原则、改革范围、总体目标、主要任务、政策措施、保障机制等主要内容，确定改革的方法步骤、进度安排、资金来源、改革完成后检查验收等项内容，明晰抓好林地承包管理的具体措施。各区县制定的方案报市集体林权制度改革领导小组办公室备案。各村委会在区县、乡镇指导下制订改革具体的操作方案，通过村民会议(社员会议)三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表（社员代表）讨论通过。
4.宣传培训。宣传培训是推进集体林权制度改革的前提和基础保障。要通过广播电视、报纸墙报、发放宣传资料等多种形式，把改革的目的意义、主要内容、政策措施、方法步骤等精神和信息传达给农民。要本着因地制宜、注重实效、提高能力的原则，分级分层次抓好基层干部队伍的培训，采取现场培训、集中培训、以会代训等多种形式。通过培训，使各级领导干部提高思想认识，掌握方针政策，熟悉集体林权制度改革的工作程序和方式方法，提高检查指导、服务改革的意识和能力。对村干部、村集体经济组织成立的林改工作小组成员通过发放集体林权制度改革知识问答、实地讲授等形式，让他们熟悉改革的政策、方法、程序，确保依法依规、科学操作。
（二）勘界确权阶段
1.实地勘界确权。各区县根据制定的改革工作方案，组织由基层干部、群众代表和专业技术人员相结合组成的林改工作队，深入改革乡镇村一线，在具有资质的林业专业调查设计部门技术人员现场指导下，帮助基层改革工作小组和农民进行勘界确权。逐地块进行调查登记和地形图小班勾图，核实
林地权属、面积和四至，落实林地使用权和林木所有权，确保界线清楚，权属明确。
2.调处争议纠纷。加强调处解决
林权争议是明晰林业产权落实林权管理的重要工作。林权争议调处工作必须服从“改革、稳定、发展”的大局，以维护社会稳定为目标，重点解决现存积案，加大调处力度，对林权争议和承包经营权或林权流转等争议引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定调处方案，努力把林权争议解决在基层。经认真调解仍达不成协议，主管部门制作处理意见书，报同级人民政府作出决定，当事人不服争议处理决定的，可依法申请复议或向人民法院提起诉讼。
3.林权勘界公示。乡镇政府、村集体经济组织将林权登记的程序、方法、内容、结果，以及实施过程每一步进行公开。村集体林权制度改革工作小组依照规定拟定承包方案，依法召开村民会议或村民代表大会，讨论通过确权或承包方案并公开组织实施。实施过程中当事人应当在勘界确权书及附图上签字或盖章。村集体经济组织对确权的林木林地权属、地理位置、面积、四至、林种等内容在本村或邻村采用张贴通知、告示等方式进行公开公示，原则要求公示时间不低于7个工作日。要对林权现状、纠纷情况、临山（林）踏界、提交的证明材料等基础情况摸底造册，进行第一榜公示；制订、讨论、通过、批复明晰产权方案后，进行第二榜公示；确权或签订（完善）承包合同后进行第三榜公示。
4.签订承包协议。经公开公示后，确无异议的林权，由村委会或
农村集体经济组织与农户逐一签（补）订林地承包合同书，明确各方权利、义务。再将权属落实情况造册，连同与农户签订的合同书一并报乡镇政府批准。按照《
农村土地承包法》的规定，承包合同具体内容一般包括六个方面：一是发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；二是承包林地的名称、坐落面积、界至以及林木状况等；三是承包期限和起止日期；四是承包林地的用途；五是发包方和承包方的责任、权利和义务；六是违约责任。
（三）登记发证阶段
勘界确权完成后，乡镇将审核无误的林权登记基础材料报区县级林业主管部门进行林权审核登记。具体操作办法应当按照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》的申请、受理、公告和登记的程序及技术规范规定执行。区县林权管理机关在受理林权登记申请后，需依法公示30天。林业主管部门核实后报区县政府批准发放全国统一制式的《林权证》，做到图、表、册一致，人、地、证相符。因流转或其他原因造成林权变化的，进行变更登记或换发《林权证》。
（四）验收总结阶段
各区县加强对林权制度改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题，坚持边改革、边总结、边完善。集体林权制度改革工作基本结束后，对林地承包、确权和流转情况，外业区划勘界调查情况，林权登记发证情况，微机录入、档案管理情况，改革成效和经验等进行检查验收和总结。将总结报告报市集体林权制度改革领导小组办公室，市集体林权制度改革领导小组将组织有关成员单位在区县自查的基础上进行核查验收，通过以落实家庭承包经营或明晰股本率，确权四至清楚无争议的准确率，确定林权或股权的发证率，林权纠纷的调处率，林改文件资料、合同台帐的收集整理、分门别类保存的建档率和各级领导、农民群众对林改的满意率等综合评价指标检验改革成效。
四、组织管理
（一）明确责任主体
各区县是推进集体林权制度改革的责任主体，实行党政一把手负总责。要按照市委、市政府的统一部署，在市集体林权制度改革领导小组的领导下，精心组织和有效推进本区县集体林权制度改革。建立健全组织机构，抓好强有力的领导干部队伍、作风扎实的林改宣讲队伍、技术过硬的林业专业调查队伍和掌握政策法规的林权争议调处队伍建设，制订改革实施方案、操作程序和保障机制，搞好政策宣传和业务培训。依法开展林地林木调查勘界、林权登记发证和林权争议调处工作。要保证集体林权制度改革各项政策的落实，保障农民权益。要将改革工作所需经费纳入财政预算予以保证。
（二）加强部门联动
集体林权制度改革是当前
农村改革的一项重大工作，涉及部门多，各级各部门要加强改革指导与服务，建立起“市级督察指导，区县直接领导，乡镇组织实施，村社具体操作，部门做好服务”的工作机制，做好上下协调和部门联动。
市委宣传部要做好改革的新闻宣传与报道工作的协调组织，通过报纸、电视、电台、网络等媒体多形式普及相关政策知识。
市发展和改革委负责林地基础设施建设等的规划审核，政府投资建设项目审批和投资安排，参与改革配套政策和办法的研究、制订。
市司法局负责集体林权制度改革相关政策、措施制订的法律保障，对林改过程中出现的矛盾和纠纷进行法律调解工作，参与相关法律规定的宣传。
市民政局负责《村民委员会组织法》的贯彻落实，大力加强村民委员会和村民代表会议制度建设，深入推进村务公开和民主管理工作，进一步规范和完善村级重大事项民主决策制度。指导有关林业经济类社会团体、民办非企业单位、基金会的登记成立和规范发展等工作。
市财政局要参与改革政策机制研究和方案编制，安排下达生态效益补偿资金和集体林权制度改革工作所需经费，监督资金使用管理。
市国土局参与林地性质确认，配合做好规划林地范围、面积的确定，积极清理
耕地与非耕地的界限，指导完成林地保护利用规划编制中林业用地与
土地利用用途认定标准衔接等需协调的工作。
市规划委参与指导推进集体林权制度改革的林地保护利用规划的编制工作。
市
农业部门负责相关支农产业发展规划和政策的制订，指导和做好集体经济组织成员的界定和集体经济资产改革等工作。协助做好
土地承包经营权确权基础数据、合同的管理等工作，配合搞好林地承包管理相关事宜。
市园林绿化局参与制定和实施生态效益补偿制度，健全和完善生态公益林效益补偿机制，组织指导林地调查、林权登记发证、林权争议调处、林地保护利用规划编制工作，完善集体林权制度改革管理和服务体系，研究商品林放开搞活机制。
市政府法制办负责指导林改相关政策、法规和措施的制订；
市政府研究室牵头组织制定和实施生态效益补偿制度，健全和完善生态公益林效益补偿机制，研究和制定促进集体林业发展等林改相关政策，参与研究深化
林权改革的重大政策措施。
市档案局加强档案管理、指导与服务工作。
北京银监局参与制定对林农提供小额贷款等业务的管理政策，推进对林农的
金融服务。
五、保障措施
（一）统一思想，提高认识。
集体林权制度改革是推进农村改革发展的重要组成部分，是贯彻落实科学发展观的重要体现，对稳定和完善农村基本经营制度，促进农民就业增收，建设生态文明，发展现代林业具有重要的意义。各区县要把思想统一到中央和市委、市政府关于推进集体林权制度改革的重大决策上来，进一步提高认识，加强领导，紧密结合实际，全面做好改革工作。
（二）完善政策，健全机制。
集体林权制度改革政策性强，全面推进主体改革，必须加强配套措施建设，并贯穿于改革过程和集体林权的后续管理，建立长效机制，保障改革成果。建立健全生态公益林效益补偿和管理制度；健全林地保护利用机制，维护林地
林木权属人的合法权益；健全以管理、执法、服务为主的林业行政管理体系；培育流转、交易等行为规范的林业生产要素市场；健全林权管理和纠纷调处机制。
（三）统筹安排，落实经费。
各区县要根据集体林权制度改革的工作任务，做好统筹安排，在财政预算内落实必需的改革工作经费，用于解决推动集体林权制度改革各项工作的费用支出。市级财政对各区县改革工作所需经费给予适当补助。集体林林权制度改革资金要建立专帐，做到专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用，一经发现，严肃查处。
（四）加强监管，保障服务。
市集体林权制度改革领导小组和各成员单位要对各区县集体林权制度改革工作进行经常性检查、督促、指导。区县集体林权制度改革领导机构及其办公室要严格按照林改工作程序，把工作做细、做全、做好，每一阶段和环节都要认真总结，不断完善，形成制度，做好服务保障。
（五）扎实有序，保持稳定。
集体林权制度改革涉及广大农民的切身利益，要发挥好农民的改革主体作用，加强民主制度建设，用农民的乡邻情感和淳朴民风解决历史遗留问题，不做强行和硬性规定。改革过程中坚决杜绝暗箱操作、以权谋私等损害群众利益的行为，做到公开、公平、公正。工作要扎实有序、细致规范，坚持时间服从质量，确保改革顺利进行和农村社会的和谐稳定。
