江苏省沛县挖潜集体建设用地推进就近城镇化调查
聚土网 2016-09-06 19:06
摘要： 在工业化、城镇化快速发展的东部地区，人地矛盾、城乡建设用地“两头挤占”表现得尤为突出：一边是农村人口大量外流，城市人口激增，城市建设用地紧张；一边是农村资源要素流失严重，“空心村”、“一户多宅”现象明显，集体建设用地大量闲置浪费，农村发展后劲不足。
如何才能在统筹城乡发展中走出一条路子，实现地、钱、人、业的集聚发展？各地的探索经验十分宝贵。地处江苏省最北部、微山湖西畔的沛县，正在推进集体建设用地退出和新型农村社区建设，通过农村闲置低效集体建设用地退出、高效资源聚集，实现腾地聚人、产业留人、就地
在工业化、城镇化快速发展的东部地区，人地矛盾、城乡建设用地“两头挤占”表现得尤为突出：一边是农村人口大量外流，城市人口激增，城市建设用地紧张；一边是农村资源要素流失严重，“空心村”、“一户多宅”现象明显，集体建设用地大量闲置浪费，农村发展后劲不足。
如何才能在统筹城乡发展中走出一条路子，实现地、钱、人、业的集聚发展？各地的探索经验十分宝贵。地处江苏省最北部、微山湖西畔的沛县，正在推进集体建设用地退出和新型农村社区建设，通过农村闲置低效集体建设用地退出、高效资源聚集，实现腾地聚人、产业留人、就地兴业，让农民生活和城里并无二致，为就地城镇化和农村发展探索出了现实出路。
近日，记者前往沛县探访发现，当地集中挖潜闲置低效集体建设用地，既促进了土地资源有效利用，也逐步实现了“以退为进”就地、就近城镇化发展的愿景。
“集体建设用地退出源于村民渴望改变自己的生活”，以退为进，释放空闲集体建设用地价值
多年来，在广大农村，星罗棋布的空置农房造成了巨大的土地资源浪费。“八间大瓦房，只住一个娘”，在江苏沛县，村民们经常这样戏谑自家的老房子。
被称为汉高祖刘邦故里的沛县，其辖区有366个行政村，不少农房是建于上世纪七八十年代的“趴趴房”。受农村人口外流等因素影响，“空心村”、“一户多宅”、“宅基地超标”等现象比较普遍。据调查显示，全县村庄面积183平方公里，宅基地面积73平方公里，占村庄面积比重高达40%。其中，“一户多宅”宅基地面积占比12.7%，超占面积约为80.7%；闲置宅基地10918宗，占比4.2%。
“对农民来说，大宅子却是个穷窝子。”在沛县鹿楼镇宋庄自然村，村支书宋永文告诉记者，以前的旧村建房没有规划，谁家有建房需求，有宅基地就乱建，没有宅基地的农户用责任田置换其他农户的宅基地也建房。各户大门朝向东、南、西、北的都有，杂乱不齐，导致村内道路主次干道分不清、交通不便，农民住宅更新的压力很大。
“很多没改建的村和我们原先的旧村一样，道路泥泞、房屋破烂，土地资源浪费严重，村里除了穷，就是脏和乱。”宋永文回忆，那时候的宋庄村是“沙土地上一片房，不打粮食不留娘”，村里连砂石路都没有，出村需要先从小路向西，再折向北，再折往西，最后才抵达原有的村道，步行近5公里。生产条件艰苦，交通闭塞，让这个远近出名的穷村的适龄青年连说个媳妇都困难。“集体建设用地退出源于村民渴望改变自己的生活。”
2013年10月，穷怕了的宋庄村人向沛县人民政府提交一份申请：将村里227.6亩集体建设用地整体退出，换取新型社区建设资金，实现村庄发展和村民生活的整体升级。“要让村里的人住得上好房子，娶得上媳妇。”宋永文说，“在一次全村党员代表会议上，我把整村退出的想法征求大家意见，没想到竟有96%的党员赞同。随后召开全体村民会议讨论，赞成的呼声压倒一切。”
很快，宋庄村将印满村民手印的整村集体建设用地退出申请，报到了沛县县委、县政府的办公桌上，也引起了沛县县委、县政府的高度重视。为进一步研究集体建设用地有偿退出和新型社区建设相结合的举措，县委书记李晓雷多次带队，到各乡镇村调研，并召开群众代表会议，听取村民意见，探讨政策和具体实施方案。
2014年4月，沛县将集体建设用地有偿退出和推进新型农村社区建设有机结合，推出了《沛县集体建设用地退出及推进新型农村社区建设管理办法》和相关细则。根据规定，对于退出的集体建设用地，按照每亩12万元的标准进行补偿，如果进入城镇购买商品房，则按每亩15万元补偿。为引导就地城镇化的有序开展，沛县政府还制定了以县城为龙头、5个重点中心镇为纽带、100个新型社区为节点的“1+5+100”城乡发展规划。
“将集体建设用地退出与新型农村社区建设相结合，源于农民渴望改变自己的生活，同时也为了让闲置的土地资源活起来，更好地节约资源、集聚发展。”据沛县县长吴卫东介绍，作为农业大县，沛县耕地保有量约112万亩，每年上级下达的农用地转用计划约600亩左右，但年均建设用地指标需求约3500亩以上，土地供需矛盾凸显，单靠传统的增量用地已不能满足经济社会发展需求。
而节约出来的土地，又将用作什么呢？李晓建介绍，退出的集体建设用地复垦为农用地后，原集体土地所有权不变，流转收益由村集体组织支配，目前已对2000多亩退出的集体建设用地上进行了复垦，腾出的空间，置换出建设用地的指标，为沛县经济的发展提供了保障。
通过退出，原先“沉睡”的低效集体建设用地也凸显其价值。作为最早实施的集体建设用地退出样本，2014年，宋庄村通过集体建设用地退出置换出的土地，实现了资源的有效对接和经济效益的最大化。全村共获得退出补偿资金2088.7万元，建起包括120平方米、90平方米、老年房三种类型的新房。就这样，全村122户408人逐渐住上了新居。如今，宋庄基础设施配套齐全，内外道路宽敞明亮，绿化、亮化赏心悦目，雨水、污水管道分流，村庄面貌焕然一新。
走进村民冯振喜的家，地板、吊灯、成套家电，三居室住房装修的和城里一样。冯振喜说：“村里每户人家都换了新居，解决了村民一辈子攒钱盖房的大问题，交通环境也大大改善，给村里带来了新气象。现在娶不上媳妇的都相上对象了，村里人有发展高效农业的，有搞运输的，还有在附近工厂打工的，真是家家没闲人。而这些，都得益于原集体建设用地退出政策的春风。”
“看菜吃饭、量体裁衣”，充分尊重农民意愿，坚持有序引导、分步退出、“依法、自愿、有偿”
集体建设用地退出不搞“一刀切”，而是“看菜吃饭、量体裁衣”，坚持有序引导、分步退出、“依法、自愿、有偿”的原则。
在记者采访中，沛县国土资源局副局长张京奎一路拿着手持移动一张图系统，一边在图上向记者介绍每一个村庄、每一宗宅基地退出的情况。从年度遥感影像图上，可清晰看到各镇村集体建设用地退出前后变化及项目实施情况。
张京奎告诉记者：“在实施之初，国土资源部门组织骨干力量做了大量基础工作，包括对全县申请退出的用地进行全面核查。其中，外业上对地块采用GPS勘测定界、拍照存档核实；内业采用加载测绘坐标成果，对比高清卫星图像，结合第二次土地调查与农村宅基地确权发证成果进行统计分析，精确认定退出土地的权属、面积和地类。经过核查，最终确认涉及44个行政村92个连片地块586户准备实施集体建设用地退出地块。其中，符合集体建设用地退出政策又符合土地整治规划的地块28个，面积705.77亩。这些核查成果同步反映到县局开发的一张图管理系统上，成为今后全县土地利用管理和耕地保护的重要基础。”
在全面核查的基础上，沛县给退出集体建设用地的村集体和农民“多项选择”：可整村退出或单独退出；退出的村民可进入规划后新型社区，也可到县城或镇区购房；新建的安置社区，也因地制宜采取就地原建或到镇区集建方式。
“在村民搬迁上，我们建造了楼房和老年平房，楼房分为两室一厅和三室一厅两种，按照村民意愿还在楼房底层建了堆放农具和杂物的储存间。唯一不同的就是，根据村民原来房屋质量的好坏进行评估。原来房屋孬的农户要拿房差价。不管怎么说，我们在兼顾公平的前提下，还要照顾部分村民的心理平衡。”宋永文说。
张京奎解释：“引导农民自愿进城入镇进社区，不是‘造城运动’，有条件的农民可以自主选择进城居住或货币补偿，没有条件的依然维持现状。”张京奎表示，是否退出由使用人提出退出申请，尊重村民意愿，房屋造型、村庄选址完全由村集体自己负责，国土部门做好政策引导和技术服务。新村选址确保做到不占用耕地，靠近公路、靠近原址，同时避开地灾隐患点、洪涝灾害隐患区以及自然保护区。
沛县国土资源局工作人员王开国解释，提倡靠近公路，是为了群众出行方便和村庄今后的发展；靠近原址，则为了群众方便收种庄稼；为了群众生命财产安全和今后长远发展，新村选址时，特别强调要避开地灾隐患点和自然保护区，避免二次搬迁。
为了保障退出农户的长远利益，沛县明确规定，退出集体建设用地的农民选择购房落户后，与所在社区居委会的城镇居民享有同等待遇，在教育、医疗救助、生活保障、低保等方面一律平等，也可根据本人的意愿自主选择养老保险、医疗保险等政策；购房落户后创业或者就业的，税收、工商、卫生、住建、金融、人社等部门优先为其办理经营资质和职业手续，免费劳动技能培训、免费创业指导和职业介绍等优惠政策，并享受小额贷款优惠政策。
据了解，截至目前，沛县已与6个镇的6个行政村签订了《集体建设用地退出补偿资金协议书》，共拨付资金1亿多元，并已完成集体建设用地退出面积815.6亩。复垦为农用地后，这些土地依然归村集体所有并由其支配。今年上半年，又有17个村提出申请，涉及闲置低效集体建设用地面积1044亩。
腾地聚人、产业留人，家门口的城镇化，让农村“发展有舞台、致富有门路”
“退出”不是终点，而是要有效地增加农民收入，让农村发展有舞台、村民致富有门路、产业发展有载体。
走进安国镇苏庄新村、栖山镇胡楼新村、鹿楼镇宋庄新村等一个个新建的新型社区，记者看到，一栋栋簇新的小楼整齐排列，道路笔直通畅，楼宇宽敞开阔，家家户户带车库，绿化带点缀其间，质量不次于城里“高档”楼盘。走进苏庄村村民冯渤海的家，这是一套114平方米的新房，户型正南正北，结构合理，舒适安逸，两口的幸福生活看得见、摸得着。
据了解，沛县所有建成的新型农村社区均办理国有建设用地相关手续，退出户安置房按照城市房屋进行登记，办理房产证。同时，继续依法享有土地承包经营权、集体土地收益的分配权。
“原先想自己盖新房，琢磨着怎么也得花20多万，现在没花一分钱就住上了楼房。”冯振喜现在一边跑运输，一边收着租金，收入其实比以前多了将近一倍。他告诉记者，“搬进楼房后，老人看病、小孩上学都方便了，原来村子里的土地权属不变，村集体统一承包出去，每亩地每年800元，所以我家那10亩地每年光租金就是8000多元。再加上跑运输挣的几万元，比以前种地收入增加了很多。”
在宋庄村，新居搬迁后，剩余宅基地面积经复垦新增了190亩耕地。“平均下来每户增加了1.33亩地，产生收益按村民退出面积比例分配，复垦后季产红薯3000公斤，每公斤售价1元，每年新产出逾60万元，相当于每户增收6000元。今年，新增耕地被一种田大户承包，30年承包期内每年集体增收近17万元。”宋永文告诉记者，“有偿退出前，年人均纯收入4000元，去年全村人均年收入则突破了1.7万元。”
随着新型社区的兴起，各项配套设施的完善，乡镇生活状况得到极大改善，不仅居住有场所、生活有改善，而且子女有教育、健康有服务，村民变得更有尊严。“现在我们不仅住上和城里一样的楼房，还能在家门口就业，在社区里看病上学，与街坊邻居们天天见面，有事相互帮衬，生活方便得很。”冯渤海说：“城里有的，这里也不缺，生活成本还低。留在家乡比城里人生活得还好，干嘛非得到县城买房。”
人口的集聚，土地的集中，为沛县更大范围内规划产业布局、培植新兴产业提供了空间。
据悉，沛县在高效利用集体建设用地的同时，依托土地流转和产业支撑，积极开展农业产业化经营，鼓励种田大户返租承包土地，社区农民摇身变成农业产业工人。村民笑称，自己挣双份“工资”：土地流转挣一份租金，打工还挣一份钱。目前，所有旧村拆迁复垦后的耕地基本实现了流转。
腾地“聚人”，产业“留人”。围绕就地城镇化发展，杨屯镇实施三个“1万工程”，一是通过招商引资，创造1万个就业岗位；二是通过发展服务业，打造临园物流、临湖旅游、临镇商贸三大板块，创造1万个就业岗位；三是通过设施农业、观光农业及新型农村经营主体培育，创造１万个就业岗位。其他一些乡镇新建社区附近已经成为一些小微企业的“集聚区”，以纺纱、服装加工、手工锻造等为主导加工产业，从业人员大部分来附近社区，上班步行也只需十几分钟。
“以服装加工为例，这些企业在县城或其他城市，招人并不好招，用工成本平均每人每月至少3500元，而在我们社区附近，有大量的劳动力，一个月只要一两千元，厂房的租金更低。对我们的村民而言，也很划算，还能照顾家里。”栖山镇政府负责人说。
距县城区12公里，新建社区胡楼新村的村民不担心出行就业问题，因为22路城乡公交有8辆车流水穿行在二者之间。“虽然不靠城、不靠矿，但通过聚集要素‘就地兴业”，村民们都相信这个社区可以长成卫星城，预计两年内可成为为一个繁荣的市场。”栖山镇政府的工作人员指出，这里就是农民在家门口“就近就地城镇化”的一个缩影。
