案件来源：《人民司法·案例》 2010年第22期

【裁判要旨】

农民与非本集体经济组织成员在宅基地上共建住宅时，往往约定房屋产权分配份额。但由于政策禁止非本集体经济组织成员取得宅基地使用权及地上房屋，共建人中只有本集体经济组织成员一方能取得宅基地使用权证和房屋产权证，另一方对房屋的权利则处于不确定状态。我国的法律、行政法规并未禁止非本集体经济组织成员取得宅基地上房屋，因此，此类共建合同应认定合法有效,其应能取得共建房屋分得份额的所有权。

【案情简介】

村民陈某与城镇居民杨某为连襟关系。1995年7月，陈某以自己的名义向村里申请建房，经陈杨两家协商，分摊建房费用，在批准宅基地上共同建房，所建房屋分东、西两个独立使用单元。房屋建成后，陈某家居住东侧单元，杨某家则住在西侧单元。1998年7月，杨某将其家庭户口迁至该合建房地址。2001年8月，陈某领取了所建房屋的土地使用权证，2006年8月领取了该宗地上东侧房屋的所有权证。2008年3月，陈某以杨某当初系借用为由，诉请其迁出。

【法院判决】

法院认为：双方共同建房的行为并不为法律所禁止。虽然基于我国政策法律对农村宅基地的规定，不能认定杨某为房屋的共同所有权人，但对于其因参与共同建房而合法占有、使用部分房屋，在没有进行对价补偿的情况下，不宜要求其腾让。遂判决驳回了陈某的诉讼请求。

【案件评析】

本案为农村一类较为普遍的案件类型，即农村宅基地使用权人与非本集体经济组织成员共同在自己的宅基地上建造房屋后，因房屋产权归属而发生的纠纷。

一、宅基地立法及政策现状

我国实行农村土地集体所有的制度，农民对其宅基地不拥有所有权，只拥有使用权，城镇居民不得享有宅基地使用权。农民申请宅基地建造住房有严格的规定。尽管《土地管理法》未明确规定宅基地使用权不得转让和抵押，但有关“农村村民出卖，出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，也反映出不允许宅基地使用权向非集体经济组织成员转让的本意。根据《物权法》的规定，宅基地使用权为用益物权，宅基地使用权人无权处分。该法第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。与该法第一百三十五条对建设用地使用权人享有的权利相比，宅基地使用权人无收益权利。《物权法》第一百八十四条还规定，宅基地使用权不得抵押。第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。由此可以确定，宅基地使用权的权利人只能是农村中本集体经济组织的成员，宅基地使用权人依法无权出卖、出租宅基地使用权。

国务院的有关文件则明确禁止宅基地使用权及宅基地上房屋向城镇居民流转，如2004年10月28日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。2007年12月30日，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次重申，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。这些规定体现了国家政策一贯的限制农民住房、宅基地使用权向城镇居民流转的态度。这也正是实践中农村宅基地上房屋转让后，随着土地和房屋升值，农民反悔导致纠纷频发的原因。

应该说，国家根据国情严格管制土地用途，限制城镇居民向农民购置住房、占用农村宅基地的政策有相当的合理性，但同时应该看到，国务院的有关规定尚处于政策或规章层面，并没有上升为行政法规。而考察《土地管理法》、《物权法》的规定，同样禁止宅基地使用权向外（包括城镇居民）流转，但并未禁止农民向城镇居民出卖、出租自有住宅、房屋。因此，对农村宅基地上房屋共建等合同，不宜直接认定为无效。

二、土地及土地上房屋的权属可以分离

要分析宅基地上房屋买卖、租赁、共建是否涉及为法律所禁止的宅基地使用权的交易流转，必须明确房屋与其占用范围内土地的关系，即土地和房屋等建筑物的权利是否可以分开作为相互独立的不动产。我国法律规定，在土地属于国家所有和集体所有的情况下，房屋可以为公民私人所有。可见，法律承认建筑物所有权与其占用范围内的土地所有权相分离的原则。

就土地使用权与该土地上房屋所有权而言，两者也是可分离的。如《物权法》第一百四十二条规定，建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。也就是说，建设用地使用权和该建设用地上的房屋可以分属不同的权利人。《城市房地产管理法》中大量关于划拨土地上房地产转让、出租、抵押后，受让人要补办土地使用权出让手续、缴纳出让金的规定，以及转让出让土地上房地产时还应持有房屋所有权证书的规定，都表明土地使用权与土地上房屋的权利是相分离的，要行使完全的房地产权利，其代价显然高于行使单独的房屋权利或土地权利。针对这种分离可能带来的不便，法律规定两者应一并处分。

三、宅基地上房屋共建人的权利保护

实践中，农民在宅基地上建造住宅时，因资金、能力有限而与他人共同建造的现象比较普遍。共建人往往约定房屋产权分配份额，但由于现时的政策，共建人中往往只有本集体经济组织成员一方能取得宅基地使用权证和房屋产权证。因此，当共建双方对建成的房屋因分配发生纠纷或已分配后一方反悔发生纠纷诉至法院时，法院如何适用法律便常常成为实务中的疑难问题。对于农村宅基地上共建房屋的行为，法律并无明确规定，虽系不动产物权的原始取得，不涉及交易流转，但因国家政策的原因，人们往往认为共建人必定共同行使宅基地使用权，违反了非本集体经济组织成员不得成为宅基地使用权人、宅基地使用权不得向城镇居民流转的规定，因此，关于共建房屋分配份额的约定往往被认定无效。事实上，这种观点忽视了占有、使用部分宅基地与成为宅基地使用权人的区别，忽视了两者在经济成本上的差别和法律上的区分，把宅基地上部分房屋的使用权人与宅基地使用权人强行合一了。根据前文的分析，共同建成的宅基地上房屋的部分使用权可以与宅基地使用权分开行使。

（作者：周舜隆 江苏省南通市中级人民法院）